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检察权与社会公正

苗 勇

【内容摘要】 检察权是顺应社会公正的需要而产生和发展的。从理论上来分析，检察权是司法制度逻辑发展的结果，它既是实现社会公正的产物，又是社会公正得以实现的前提。它监督法律正确实施，维护法制在全国的统一。检察权的制衡作用，是公正司法的必要条件。它通过弹劾职务犯罪人，促进公共权力依法运作。从事实来看，检察权产生和发展的历史，是人类社会走向公正的历史。一旦检察权丧失，社会公正就必然受到戕害。而检察权的每次切实地履行，都有力地促使了公平正义的实现。
【关键词】 检察权 社会公正

当代文明社会，无论其是何种性质，都有自己的检察制度。普遍出现的东西，必然有它的现实价值。检察权对于社会的重大意义，就在于公平正义的实现是与检察权的存在和正确行使密不可分的。可以说，检察权是现代文明社会的重要标志，丧失了检察权的社会，也就没有公平正义可言。
为了论证这个判断，首先要明确检察权、社会公正的概念。
检察权是一个历史概念，同时，也是一个具体概念，在不同的时期和不同的政治制度中，有不同的含义。从历史上看，检察权的初始含义，是维护国王、皇帝利益的一项权力。如英国和法国，在封建割据时期，为了巩固君主地位，维护王室利益，而设立了检察权，以加强对地方的控制。中国的御史制度也是如此，皇帝派往各地的御史官员，代表其监视地方政府的活动。①随着诉讼制度的发展，检察权的定位，主要是在刑事诉讼中承担控诉的职能，这个时期的检察权是指代表国家向审判机关指控犯罪的权力。检察权的逻辑终结定位，是维护法制统一的权力，即法律监督权。检察权作为一个具体的概念，在资本主义制度下，主要表现为诉讼权力；在社会主义制度中，则是一项专门的法律监督权。
对于社会公正的认识，由于历史原因和立场出发点不同，观点纷繁复杂。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森教授将社会公正理论归纳为三派，即功利主义、自由至上主义和罗尔斯的正义理论。功利主义认为，在一个体现社会公正的社会中，其效用总和为最大，而在一个不公正的社会中，其效用总和明显低于应该达到的水平。自由至上主义认为，作为社会评判标准的唯一有价值的东西是法治所定义的正义。②罗尔斯的正义理论认为，每个人都应平等地拥有最广泛的基本自由权，社会分配在个人之间的差异以不损害社会中境况最差的人的利益为原则，而且地位和职务应向所有人开放。③马克思社会公正观集中体现在他关于社会主义或共产主义社会的一系列论述中：没有阶级、没有剥削、没有利益冲突，没有任何强制。马克思主义还提出了社会主义公正原则，即经济分配方面的“各尽所能，按牢分配”和在政治、经济与社会生活领域的“自由、平等和民主”原则。④北京社会主义学院副院长陈剑研究员对社会公正有较好的概括：“何谓社会公正呢？从宪政意义上分析，社会公正就是社会赋予公民的政治利益、经济利益和其他利益能够得到较为充分实现，它意味着权利、规则的平等、收入分配的合理、机会的均等和司法的公正。 ”⑤社会公正，从法律制度来讲，就是体现社会公正的良善的法律，得到普遍遵守；于是，公民权利得到保障，公共权力得到制约，社会公益得到维护。
明确了检察权、社会公正的概念后，我们从以下的理论分析和事实证明，可以看出上述判断的科学性。
首先，从理论上来分析检察权与社会公正的密切关系。
1、从司法制度的逻辑发展来看，检察权既是实现社会公正的产物，又是社会公正得以实现的前提。
检察制度在政治法律制度的演进中，与警察制度、法官制度相比，出现较晚，它是随着社会的变革、司法制度的发展而产生的。龙宗智指出：“检察制度从无到有，再到普及于各国，必然有其历史的原因。也就是说，它的产生及其适度与合理的发展，是人类对于严重社会越轨行为的处置方式发展成熟的标志之一。”⑥检察权的产生和发展的逻辑轨迹如下：私人惩罚——国家审判——司法权与行政权分立，形成专门的司法机关——追诉权与审判权分立，形成公诉制度和检察制度——侦查权从控诉权中分离出来，形成专门的法律监督机关。这一发展过程中，有三个环节具有重大历史意义。一是控诉权首先从审判权中分离出来，确立了控审分离和不告不理的原则，确保审判居中公正裁判。如果控告权与审判权混合一体，就既没有控告的客观性，也没有审判的公正性，审判将是肆意的纠问，只能是任人操纵的把戏。“创设检察官制度的最重要目的之一，在于透过诉讼分权模式，以法官与检察官彼此监督节制的方法，保障刑事司法权限行使的客观性和正确性。”⑦二是将侦查权与控诉权分离，确保控诉权既制约审判权，又监督侦查权，使其成为具有诉讼监督性质的检察权。侦查权具有极大的侵犯性、扩张性和腐蚀性，缺乏制约的侦查权，将会使社会陷入恐怖之中。检察权对侦查权强有力的监督，无疑有效地保障了公民的合法权益，确保侦查权恰到好处地行使。“创设检察官制度的另外一个重要功能，在于以受严格法律训练和法律拘束的公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。”⑧最后，将具体检察权，诸如审查逮捕、审查起诉、诉讼活动监督等，上升到专门法律监督权的高度，确立了检察机关在国家宪政制度架构中的独立地位，从单纯维护司法公正提升到维护社会公正的高度，以保障法律正确统一实施。可见，没有这一逻辑的发展过程，司法权必然处于原始、野蛮状态，必将被滥用；法制建设将残缺不全，缺少有效监督的公共权力必然会严重损害社会公正。因此，从根本上讲，检察权的产生，是为了确保社会安全，或者说是为了实现社会公正，使刑事诉讼活动的结果，达到既惩处犯罪又保障人权从而维护社会稳定的目的；使其他国家权力的行使，能够受到严格的法律约束，尽量缩小权力的负面作用，充分发挥其对社会应有的保障和促进职能。关于这点，陈卫东先生在《检察制度起源之比较研究》中说过：“检察机关的诞生是伴随着诉讼模式的演进而产生，并随着诉讼的民主和文明而不断地完善和发展。从私力救济、同态复仇到公力救济的发展是人类文明具有里程碑意义的革命。近代文明的主要标志是从臭名昭著的纠问主义诉讼模式被现代刑事诉讼模式所代替开始，而现代刑事诉讼的开端以拥有‘革命之子’美誉的检察官承担起‘保障宪法及人民的权利，扶良除恶，监督审判当否的公益代表人’，承担起诉犯罪的公诉职责而确立的。”⑨因此，检察权是为了实现社会公正而产生的，同时，它必然成为社会公正的基本保障。这样的观点，就连对中国检察权颇有异议的学者郝银钟先生也不得不承认：“通过检察权来最大限度地优先实现保障人权和社会正义，正是检察制度的精髓之所在。”⑩
2、监督法律正确实施，维护法制在全国的统一。
正如上所述，社会公正就是良善的法律得到普遍遵守，在于法制的统一。而制订出的法律，要正确统一实施，必然要有监督法律实施的国家官员。这个观点，早在古希腊时期柏拉图就提出：“最重要的是选择法律监护官，首先选出他们并且最谨慎地选择。”⑾法律监护官，也就是检察官。因此，法国法学家马萨别认为，检察机关“是始终朝气蓬勃的、站在前线的、社会秩序的捍卫者，一切家庭的安宁、公民的安全、正当自由的维护、对宪法和法律的遵守等，都是信托给它的。它揭露一切侵犯社会秩序的行为，并追究这种行为的责任，如果这种秩序遭受到非法的侵犯，它本身必须负责”⑿俄国沙皇时期的法学家和司法专家穆拉耶夫也说：“检察机关……按其职务来说，主要地是使他们在司法方面成为法律的监督者，公共利益和政府机关的代表。” ⒀资本主义检察制度，从表面看，不是法律监督机关，因为宪法没有赋予其这样的职责。但实际上，它们或多或少都是在从事着法律监督工作。15世纪以后，法国检察官除负责刑事案件的侦查和起诉，还行使以下监督职权：监督诉讼的提起及进程；监督地方官员是否竭尽职守；确保国库之收入；检查度量衡；决定面包售价；监视图书馆和法科大学等。⒁法国1807年1月1日颁布的《刑事诉讼法》，规定了检察官处于独占公诉权的原告官地位，享有监督裁判执行的职权；1808年11月27日颁布的《民事诉讼法》，规定检察官直接维护国家的安全和经济利益，维持公共有序的民主秩序。中国检察考察团曾对法国检察制度进行了深入研究，得出了法国总检察长的主要职责是“对国家整体执法活动进行监督”的结论。⒂《牛津法律大辞典》在“法国检察官”条目中明确写到：“但在所有的案件中，他主要关心的是法律应被正确地解释和运用。”⒃在德国，检察机关介于司法和行政机关之间，在业务上独立形式职权，“具有一定的法律监督和保障国家法律统一实施的职能”。⒄根据英国的《检控犯罪法》（1986年），检察机关对警察机关侦查的案件进行审查，行使一定的侦查监督权。大陆法系和英美法系的检察官是否具有法律监督职能，不能仅仅看它的表述，更要看它的实际功能。如果实际功能具有监督作用，则它就是某种程度的法律监督机关。因为，事物的属性是客观存在的，不为承认与否而转移。资本主义国家的检察官，所以在实际上或多或少从事着法律监督工作，是因为惟有如此，才能维护国家法制的统一。可以说，资本主义检察机关是在不自觉状态中，从事着法律监督工作。
社会主义检察制度，十分明确规定了检察权的本质含义，就是法律监督权，从而使检察官自觉地从事着法律监督工作。社会主义检察权的创始人列宁秉持“大检察观”，他认为，为了维护法制统一，就必须加强对法律实施的监督。“一般是用什么来保证法律的实行呢？第一，对法律的实行加以监督。第二，对不执行法律加以惩办。”⒅“法制……应该全俄统一。甚至应该全苏维埃共和国联邦统一……”，必须“促进全共和国、全联邦真正统一地实行法制”。⒆然而，俄国的现实，使列宁感到担忧。他在《论双重领导和法制》一文中，异常强烈地指出：“我国全部生活中和一切不文明现象中的主要症结是放任半野蛮人的旧俄国观点和习惯”，“我们无疑是生活在违法违纪的汪洋大海里，地方影响对于建立法制和文明制度是最严重的障碍之一，甚至是唯一的最严重的障碍”，不克服这些问题，“那就根本谈不上什么维护文明制度和创立文明制度了”。一个社会如果法制不统一，这个地方执行这套“法律”，那个地方实行那套“制度”，同样的情况有截然不同的处理，也就没有任何公正可言了。因此，为了维护法制的统一，必须有专门的法律监督工作和专门的法律监督机关。这是列宁的一贯观点，并由此引申出检察机关对法律统一实施行使最高检察权的思想，即“检察长的唯一职权和必须做的事情只是一件，监督整个共和国对法制有真正一致的了解”⒇。列宁言之凿凿，指出了法律监督与法制统一原则之间的功能关系。法制的统一，原则要求法律监督，而对法是否被严格一致的执行和遵守进行监督，恰在于实现法制的统一。
可见，法制的统一和社会的公正要求法律监督。任何一个国家，在制定法律的时候，总是要设置一定的监督制约机制和司法救济手段，以防止和纠正法律适用的错误和不公对法制的破坏和影响，这是一个普遍规律。因为，从来没有任何一部法律会被自觉地不折不扣执行，总是有人要亵渎法律的尊严，所以，监督法律的实施，便必不可少。社会主义法制的基本要求是国家机关行为的合法性和一切社会关系参加者的普遍守法。从逻辑过程来看，法制基本要求的实现应为这样的轨迹：法制基本要求的提出——为此要求的实现实行不懈的监督——对违背此要求的行为实施追究和制裁——法制基本要求的实现。显然，没有监督和制裁，法制要求便无从实现。而且，相对于制裁机制消极、被动的特性说来，监督以其积极、主动的功能特性，赢得了在实现法制要求这一动态过程中的首要地位和意义。难怪列宁在谈到保证法律实行的手段时，总是把监督放在制裁之前。因为，在列宁看来，只有通过法律监督才能排除一切回避法律的可能性，他斩钉截铁地指出：“没有这种监督，法律就不会执行。”(21)总之，社会公正在于法制的统一，而法律正确统一实施，是建立在强有力的监督之上的，检察监督是保障法制统一的基本条件。
3、检察权的制衡作用，是公正司法的必要条件。
从一般权力理论来讲，权力具有双面作用，是一把双刃剑。它的正面作用，显然是维护了社会秩序；而反面作用，恰恰也正在于严重危害社会秩序。它既能为社会公益的实现，社会秩序、公民权利的维护提供强有力的权力保障，又天生具有侵略性和扩张性，存在破坏社会秩序、腐蚀社会肌体、侵害公民权利的危险。英国历史学家艾克顿有句名言：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”这两句风行一时的名言被后来的政治学家奉为政治公理，它深刻剖析了公共权力与腐败的关系，权力的反面作用。社会主义国家一样如此，任何权力不能没有监督。列宁深刻指出，监督是在间接民主制下，保护人民基本权利不受侵犯的政治工具。他在给中央政治局委员的信中，强调要加强监督，“真正做到立即改善和减轻那些不得已同我们毫无用处的苏维埃机关打交道的不幸公民的遭遇”。(22)因此，权力制衡是实现社会公正的前提。
我国实行的是人民代表大会的根本制度，在人民代表大会下，设立了行政机关、审判机关、检察机关和军事机关，分别行使国家职能中的行政权、审判权、检察权和军事权。这些机关彼此分立，但其权力都渊源于国家权力机关，并各自向国家权力机关负责。由于人民代表大会的监督只能是宏观的监督，只能是就影响重大的事项的监督。行政机关和审判机关的日常事务即具体的执法活动，必然处于国家权力机关无力监督的状态。为了防止其他国家机关滥用权力，就有必要设置一个专门机关，来承担常规性的监督职能，检查监督其他国家机关正确执行全国人民代表大会制定的法律，以防止权力的滥用，防止国家权力背离其存在的目的和价值。检察权的实质是一种权力对另一种权力的控制和约束，以达到权力之间的平衡，保障法律的正确统一实施，使法律内含的秩序和正义全面实现。
作为公共权力的一部分，司法权力也不例外。司法，是指司法机关依照法定的职权和程序，把法律规范应用于具体的人和事，以产生、变更或消灭法律关系的行为，是国家依靠政权的强制力把法律确定的权利和义务在现实生活中加以实现的手段。由于种种原因，司法人员在适用法律的过程中总会出现违法与失误，导致司法不公。为保证执法的统一，就需要对司法活动进行有效的检查、监视、督促，对违法与失误行为加以矫正和制裁，这就是执法监督。若想控制司法权力的扩张，为其找一个合理的休止界限，就必须对司法权力的行使进行监督，并建立一套完备的监督机制，监督司法活动依法进行，保障当事人的合法权益。现代国家采用“审检分设”、“侦控分离”的模式，是分权制衡理论的运用，其出发点就是为了增强检察机关的独立性，避免审判权、警察的侦查权交互影响从而产生“司法集权主义”，有效防止了审判权和侦查权的滥用，维护社会公平和正义。
4、弹劾职务犯罪人，促进公共权力依法运作。
权力是抽象的，它不是自动机器，它的载体是一个个具体的人，其运作必须由自然人来承担。公共权力依法运作，就能维护和实现社会公正，而违法操作，必将破坏公平正义。然而，遗憾的是，从政的自然人，尽管有一定的素质要求，但要达到圣人的境界，毕竟是少数。大多数人，都带有人性恶的一面。他们都是生活在尘世中的活生生的人，都有自己的私利。而私利一旦经私欲的中介与公共权力结合，就必然会生出腐败的畸形儿。故而英国哲学家大卫·休谟在谈到法制建设时，提出了一个“无赖原则”，其中心思想是：在设计制订法律制度和规章制度时，应假设人人都是无赖，除了私利没有其他目的。这样的观点，从一般角度说，十分偏激，缺乏科学性。但就制度建设而言，有其明显的合理性。
如何控制权力，使它能够依照公共权力的属性，为人民大众服务，而不至于异化为谋求私利的工具，革命导师都有自己深刻的看法。列宁曾经说过：“把希望寄托于人的优秀精神品质上，这在政治上是不严肃的。” (23)列宁认为，由于官僚阶层的存在和旧社会的影响以及新制度的不完善，无产阶级国家内也不可避免存在官僚主义。官僚主义与民主的格格不入，促使列宁把防止和克服官僚主义作为苏维埃国家的一项极其重要任务。在列宁看来，实现这任务的主要措施就是由人民选举和罢免国家机关工作人员，并使所有的人都来执行监督和监察的职能。这里，列宁是把人民广泛的民主监督与防止和克服官僚主义作为同步过程强调的。他说：“应该有更多样的自下而上的监督形式和方法，来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性，反复不倦的铲除官僚主义和特权莠草。” 为此，列宁所提出的检察权概念，不仅是对刑事违法和民事违法实行监督（列宁在1922年给苏俄司法人民委员会的信中提出国家干预民事案件），还包括对行政违法的监督，即监督国家机关和干部是否遵守法律。而且列宁所强调的正是这后一面。因为机关干部执法、守法，对于建设法制和精神文明是具有决定意义的。(24)基于同样的立场，邓小平也指出，要防止和克服官僚主义和特权现象，就必须要有群众监督制度，使人民对官僚特权者“有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免”，当然，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。(25)这个专门机构，当然包括了检察机关，它承担着职务犯罪监督的重任。
由检察机关直接行使对公务人员职务犯罪的侦查权，是当今世界许多国家检察制度的共同点。“反贪污贿赂在各国基本上都与检察监督密切相连。在一些国家，某些常设或特命的执法监督机构（如检察院、检察长）或咨询性对策机构（如调查局、调查委员会、廉政署），长期地开展反贪肃贪的调查、侦察、监察和指控，以利于更有效地预防、侦破和制裁贪污贿赂行为。”(26)这在美国也不例外。美国检察权的宪法地位属于行政性质，由于身处于行政机关之中，带来了查办高官困难的弊端，这个问题在“水门事件”中暴露得尤为突出。为此，国家专门设立了针对政府高级官员的司法调查和检控的独立检察官制度。独立检察官由联邦上诉法院的一个三人法官小组任命，在任免程序上脱离了行政系统，使这一职务的独立性进一步增强。对前总统克林顿“拉链门事件”不依不饶的调查，充分体现了独立检察官的价值和作用。从独立检察官制度的建立，我们不难看到美国检察制度所存在的独立性不够的问题，也证明了检察权在惩治职务犯罪中所具有的不可替代的作用。
我国的检察权包含着职务犯罪监督权，它是一项具体的法律监督职能。“职务犯罪监督，就在于保障国家法律在国家工作人员的职务活动中得到统一正确实施，保障职务活动的合法性。”(27)人民通过国家权力机关，赋予了检察机关对违背人民意志、亵渎法律尊严、异化公共权力谋取私利的官员的侦查、起诉权，运用这样强有力的弹劾手段，清除那些将公共权力私有化的蜕变者，恢复被破坏的社会秩序，教育广大干部依法履行职责，从而达到维护社会公正的目的。
以上用理论分析了检察权与社会公正的密切关系。下面，我们从历史实践中，来看检察权对实现社会公正的巨大作用。
1、从检察权产生和发展的历史，看其对社会公正实现的重要意义。
在法律制度的发展中，为了实现社会公正，检察权必然要产生。就如同人类社会发展到一定阶段，国家自然而然要出现一样。可以说，检察权产生和发展的历史，也是社会走向公正的历史。从司法制度的历史发展来看，检察制度的出现和完善，乃是司法制度成熟的根本标志。刑事诉讼的第一阶段，在奴隶社会时期，实行的是原始控告式，即弹劾式制度。由于受历史局限，人们普遍认为犯罪被视为与被害人及其亲属有利害关系的行为，而不是侵犯国家利益的现象。因此，基本上由被害人及其亲属（当然，奴隶是没有这个权利的）向国家审判机关控告。由于个人不仅在能力上存在先天性差异，在本质上又存在偏袒自己的天性，并且如果其面临的是一个势力强大的犯罪集团，或是犯罪行为极为隐蔽、残忍，那么由个人自行担当侦查犯罪、追诉犯罪显然是勉为其难。这样，势必导致大量危害社会的犯罪行为得不到惩治。刑事诉讼的第二阶段是纠问式诉讼制度，出现在封建社会时期。此时，国家审判机关的权力极度膨胀，法官集侦查、起诉、审判诸多职权于一身，追究犯罪的权力基本上没有制约。以致于有人总结出“任何法官都是检察官”这一诉讼规则。司法官吏贪赃枉法、胡作非为，酿成了大量的冤假错案，罄竹难书，这在欧洲中世纪宗教裁判所中表现得淋漓尽致。“常常发生这样的情形，一方面，无辜者受到有罪判决，另一方面犯罪人却没有受到惩罚而逍遥法外。”(28)刑事诉讼的第三阶段，便是现代控告式。这一文明诉讼模式的开端，是以检察官承担起追诉犯罪的公诉职责而确立的。“可以说，在阶级斗争与阶级矛盾日益尖锐的阶级社会里，检察权是为了制约司法专权而产生的。检察权以公诉权为核心而形成的相关制度与审判权鼎立而存在。”“尽管各国设立检察权的时间有先有后，而且将检察权的内容与性质规定得各有偏重，但毕竟可以肯定地讲，检察权的产生与形成是现代司法制度与宪政制度形成的里程碑。”(29)在英美法系中，英国在中世纪长期推行黑暗野蛮的检控合一的刑事诉讼制度，导致在集权时形成的追诉和审判统归于国王，而使被控者受审难以得到公平的保证。为伸张正义，从亨利二世（12世纪）起，针对被告的控诉和审判实行分离。(30)与英国一样，美国早期的犯罪侦查活动也是以审判人员为主体。换言之，调查案情和收集证据等活动都属于审判活动的范畴。殖民地后期，美国人逐渐认识到具备专门的法律知识和技能的起诉者可以更好地保护公民权利和社会利益。于是，法官们在审判实践中越来越多地依靠检察官去查明案情和提起公诉。(31)在大陆法系中，法国在中世纪末期普遍实行的是纠问式诉讼程序。“纠问式诉讼的发展也使这种诉讼程序产生各种令人不快的过火行为。个人的权利被牺牲的一干二净。个人可以在其本人不知情的情况下受到侦查。个人所面对的证据，本人不可能提出异议，直至出庭之时，才能组织辩护，并且可能受到极其残酷的拷打、刑讯；审判不公开进行，即使承认提出的证据不足，个人仍处于官方的怀疑之下，并有可能再次受到追诉。”“纠问式诉讼制度甚至不能做到适当地保护社会利益。丝毫用不着怀疑，通过酷刑拷打取得的忏悔常常是虚假的、不真实的。在这种条件下取得的被告的供词以及收集到的控诉都会使法庭走入迷途。”正因为如此，自18实际下半叶起，对纠问式诉讼提出的批评开始增多，而且越来越激烈。于是，在路易十六时期，对司法制度进行了多次改革。几乎是一致意见，要求建立陪审团制度。当时，在许多人看来，实行陪审团制度是根治刑事诉讼程序所有病症的灵丹妙药。这一思想运动最后所取得的结果是，控诉式诉讼明显得到恢复。1811年1月1日开始生效的《重罪审理法典》规定了最重要并且全新的原则是，职权分开原则：追诉职权、预审职权与审判职权分别交由不同的机关与司法官行使。追诉职权原则上属于检察机关；案件的预审职权由预审法官行使；而审判职权属于审判法庭。(32)亨利一世于公元919年创立了德意志国家，当时的犯罪侦查活动主要由法院中的陪审官负责。陪审官是非专职的审判人员，他们的职责主要是查明案件事实，查清并认定有关的证据，以便确定有无犯罪。1532年，德意志帝国国会通过了著名的《加洛林法典》。该法典规定，法官在案件调查和审判过程中扮演积极主动的角色。他们主动追查犯罪行为，而且在讯问被告人时广泛采用刑讯逼供的方法。据历史文献记载，甚至在堕胎案件的调查中，法官也可以使用残酷的刑讯来获取被控女子的口供。在这种制度下，开庭审判只是一种形式，因为审判结果已经在审判之前就决定了。(33)这样的诉讼制度的不公正性，是显而易见的。1877年2月1日，德国颁行了《刑事诉讼法》，规定刑事诉讼由检察官提起，个别情况下被害人及其代表人或行政官吏也可以告发或告诉，实现了“不告不理”原则。(34)从各国检察权的产生和发展的历史过程中，我们不难看到，检察官是顺应社会公正的呼唤而来到人间的。“因此，创建检察官制度的最重要目的之一，就是透过诉讼分权模式，以检察官和法官彼此监督节制的方法，保障司法的客观性与正确性。”(35)她对实现社会公平、正义，具有不可替代的重要作用。
以专门的法律监督为己任的社会主义检察机关的诞生，更是为了维护法律正确、统一实施，以实现人类社会有史以来广大人民群众充分享受各种权利的公平正义。俄国十月社会主义革命胜利后，又经过三年的国内战争，虽然主要的分裂势力已经被消灭，但国内的分裂活动仍然十分猖獗，特别是地方分裂倾向还很严重，全国的法制不统一。为了克服分裂现象，维护法制的统一，实现社会公正，列宁强调指出：“法制不应该卡卢加省是一套，喀山省又是一套，而应该全俄罗斯统一，甚至全苏维埃共和国联邦统一。”(36)因此，列宁认为，为了维护法制的统一，必须有专门的法律监督机关；这个国家机关，不仅仅是公诉机关，而且是法制的监督机关，是“法律的维护者”，是“国家的眼睛”。社会主义检察制度，正是以列宁的检察监督思想为理论基础而建立起来的，我国也是同样。检察学专家王桂五说，我国检察制度，是“运用列宁关于检察机关的指导思想，把维护法制统一的任务赋予检察机关，并且把检察机关作为一个独立的国家机关，即国家法律监督机关。”(37)
可见，检察制度是由国家政治制度分化出来的一项重要法律制度，是司法制度的有机构成部分。大家一致公认，“无论哪个法系、哪个国家的检察制度，都是以检察权与审判权相分离为前提、以公诉活动为主要形式、以维护国家法律的统一实施为宗旨的，并且这种检察权都是作为国家权力的重要组成部分由专门主体来行使的，而这种主体被认为是法治国家不可或缺的组成部分。”(38)历史已经充分证明，检察权是社会公正实现的前提条件和基本保障。
2、从检察权的丧失，看其对实现社会公正的重要意义。
当检察权丧失时，社会公正必然受到严重损害。
我国检察制度的发展，经历了两个曲折的过程。第一个曲折过程从1957年反右派斗争开始，到1960年底。这个时期出现了一种“左”的思潮，其具体表现就是法律虚无主义，轻视法律，否定法制，主张执法的工具性和任意性。在这种思想指导下，竟然批判法律规定的“审判独立”和在适用法律上一律平等各项原则，也批判了检察机关的法律监督职能，认为法律和法律监督束缚了群众运动，束缚了专政机关的手脚。于是，检察机关被看作可有可无，而受到了严重削弱。1960年秋季精简国家机关时，身为中共中央政治局候补委员的康生，公开提出取消检察机关的主张，说什么：“过去没有检察机关，无产阶级专政不是也搞得很好吗？”同年十月二十一日，在谢富治主持下的中央政法小组向中共中央写了将中央“公、检、法”三机关合署办公的报告。针对这个情况，次年一月二十一日，最高人民检察院张鼎丞检察长向中华人民共和国主席刘少奇和全国人大副委员长彭真作了汇报和请示。他说，在社会主义国家建设检察制度，是列宁的国家学说的内容之一；我国是个大国，更需要从法制上保障国家的统一和法制的统一。这个意见，得到了两位党和国家领导人的充分肯定，终于刹住了对检察工作的取消风，从而检察工作开始有了新的发展。
在这一曲折时期，检察工作受到了十分严重的影响，正常的法律监督业务难以开展，社会主义法制建设遭到了戕害。据查到的历史资料，1962年，山东、辽宁、贵州、甘肃、安徽等5省办理违法违纪案件8627件，平均每省1439.33件。这些违法违纪案件，大部分是发生在1958年大跃进和人民公社化的高潮中。而且这只是查到了一部分案子，时任国家主席的刘少奇尖锐指出：“现在这方面做的不是多了，而是做得不够。要把工作快做起来，办案还要做，当前要注意抓一下严重违法违纪。”(39)可见，检察机关被削弱时，社会公正就被损害了。
第二个曲折过程是文革十年时期。从文化大革命开始到1968年上半年，全国各级政法机关遭受到严重破坏，而检察机关受害最为严重，检察机构被撤消，检察制度遭到彻底破坏，检察工作全部被迫停止。1968年12月，谢富治授意最高人民检察院军代表、最高人民法院军代表、内务部军代表和公安部领导小组提出了《关于撤消高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》，提出检察院全是抄外国的，早就应该撤消。由于毛泽东晚年轻视法制建设，作了“照办”的批示。这个文件下达后，先后撤消了最高人民检察院、军事检察院和地方各级人民检察院。一九七五年一月十七日，第四届全国人民代表大会第一次会议修正通过了《中华人民共和国宪法》，该法第二十五条规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。”至此，撤消检察机关的极端错误做法，得到了国家根本大法的肯定，中国的法制建设跌入了最低谷。(40)
由于法制受到前所未有的破坏，尤其是检察机关被撤消，公民的权利便遭到了建国以来空前的侵害。据1980年最高人民法院院长江华所作的《最高人民法院工作报告》中谈到复查纠正文革中冤假错案设计透露的数字，“文化革命”期间全国共判处了刑事案件120余万件，截至今年6月底，各级人民法院已经复查了113万多件（其中，反革命案件27万多件，普通刑事案件86万多件）。从中改判纠正了冤假错案25.1万多件，涉及当事人26.7万多人（其中，反革命案件17.5万多件、18.4万多人，普通刑事案件7.6万多件、8.2万多人）。反革命案件中冤错比例约占64％，有些地区达到70%或80%；普通刑事案件中冤错比例约占9％。上述已改判纠正的反革命案件中，包括因刘少奇同志冤案受株连被判刑的案件2.6万多件，2.8万多人。邓小平在一九八0年一月说：“这三年内，特别是最近一年，中央和全国各地都平反了一大批冤假错案。已经得到平反的，据不完全的统计，总数已经有二百九十万人。没有立案审查得到平反的，比这个数字还要大得多。”(41)这么多冤假错案产生，是与检察机关被“砸烂”直接相关的。本届全国人大常委会委员信春燕颇有感触地说：“直到现在，人们对没有检察机关的时代社会秩序和公民权利被蹂躏的状态，仍然记忆犹新。”(42)
经过文化大革命的十年政治动乱之后，人心思治，人心思法，人们也重新认识了检察工作。在征求对1978年宪法草案的修改意见时，全国有19个省、自治区、直辖市，人民解放军八大军区，35个中央党政军领导机关，异口同声地提出了恢复检察机关的建议，反映了广大干部和群众的愿望。(43)
长期的司法实践告诉我们，没有任何人类制度敢保证无辜者永远不会获罪，而罪人一定会受到惩罚。然而，如果法定诉讼程序受到尊重，审判能够公开、公正地进行，人类的错误一定能被降低到最小程度。而这一切，都离不开强有力的检察监督。没有了检察权的社会，司法恐怖将会笼罩人间，人人将生活在生命、自由、财产没有保障的黑暗的社会之中。这难道是危言耸听的吗？！
3、从检察权的实施，看其对社会公正实现的重要意义。
检察实践的每一个发展，都是顺应社会公正的需要而产生的，都为社会公正的实现发挥了应有的作用。就连检察权发育缓慢的英国，也对检察权的作用给予了充分肯定。“它们承认的原则是：如果要有效地实施刑法，就需要在中央政府的监督下，由国家任命的检察官们作出贡献。而这种监督，由具备英国总检察长的多方面特点的国家官员去实施。自1879年以来，英格兰和威尔士尝到了检察长存在的甜头，在十九世纪大部分时期发挥了强有力的作用，它冲击了全国各地玷污刑法实施腐败现象。”(44)《联合国关于检察官作用的准则》对检察官的社会功能给予了极高的也是恰如其分的评价：“鉴于检察官在司法工作中具有决定性作用，有关履行其重要职责的规则应促进其尊重并按照上述原则行事，从而有助于刑事司法公平而合理，并有效地保护公民免受犯罪行为的侵害”。(45)
我国检察机关恢复重建以来，切实履行宪法和法律所赋予的重任，为维护社会公正，作出了巨大的贡献。以下是主要检察业务情况。
一、查办职务犯罪情况（单位：件）
年份 贪污贿赂犯罪 渎职侵权犯罪
1979——1982 3.3万余件 1.4万余件
1983——1987 15.5万多件 3,5万多件
1988——1992 214318 11542
1993——1997 234778 27718
安徽省滁州市人民政府办公室


关于印发《滁州市BT项目融资建设管理暂行规定》的通知

滁政办〔2010〕126号


市政府各部门、各直属机构：

《滁州市BT项目融资建设管理暂行规定》已经第38次市长办公会议研究通过，现予印发，请认真贯彻执行。











二〇一〇年十月二十五日





滁州市BT项目融资建设管理暂行规定



第一章 总 则



第一条 为规范BT项目融资建设管理，加快城市基础设施和公共事业建设，提高政府投资效益，防范风险，根据有关法律、法规，结合我市实际，制定本暂行规定。

第二条 本规定所称BT项目融资建设，是指政府及其直属事业单位通过招标或竞争性谈判等方式确定投资人，由投资人投资进行城市基础设施和公共事业项目建设，并由政府及其直属事业单位按协议回购（即“建设—回购”）的投融资建设方式。

第三条 本规定适用于市本级BT项目（包括延期付款等项目，下同）谈判、BT项目协议以及BT项目融资建设管理。

第四条 BT项目运作程序

（一）编制BT项目计划；

（二）开展BT项目前期工作；

（三）完成施工图设计；

（四）编制并审查工程量清单和控制价；

（五）发布融资采购公告；

（六）确定投资人；

（七）向人大常委会报告；

（八）签订融资建设协议；

（九）确定施工企业；

（十）组织项目施工建设；

（十一）组织项目竣工验收；

（十二）编制竣工结算并组织审计；

（十三）项目回购；

（十四）项目运行管理。

第五条 BT项目实行统一管理和部门分工负责的原则。



第二章 BT项目前期管理



第六条 每年年初，市财政局会同市国土局、市城市建设投资有限公司（以下简称“市城投公司”）等部门提出BT项目资金筹措计划。

第七条 每年年初，市发改委会同市财政局等部门负责统筹编制以BT方式建设的政府性投资项目，提出BT项目业主，报市BT项目领导小组批准。年中，根据情况变化及时调整或追加。

第八条 以BT方式建设的政府投资项目，项目前期工作由项目业主负责组织完成，市直相关部门负责完成职责范围内的工作。市发改委根据国家、省、市有关规定，负责项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的审批；市环保局负责项目的环境影响评价审批；市规划局负责项目规划审批；市国土局负责项目建设用地的报批。

第九条 工程设计单位应通过公开竞争方式确定，特殊情况，经市政府批准可由项目业主根据政府采购规定，会同市建委、市监察局、市招标局确定有资质的设计单位进行设计。

委托设计合同应当约定：因设计单位设计不合理、设计失误导致工程量变更并增加工程费用的，设计单位应按增加工程费用的一定比例承担违约责任。

第十条 BT项目工程量清单及控制价由项目业主通过招标或竞争性谈判确定有资质的中介机构编制，并经业主单位组织复核后，提交市政府投资审价中心等单位进行审核。



第三章 BT项目投资人的确定



第十一条 BT项目投资人应通过招标或竞争性谈判等方式确定，并进入市招标采购交易中心，接受市招标局监管。未完成施工图设计和工程量清单及控制价编制审核工作的不得进行招标或竞争性谈判。

第十二条 BT项目融资采购公告由项目业主在相关媒体上公开发布。

融资采购公告中应设定投资人资格等条件，但不得设定影响公平、公正竞争的排斥性、歧视性等限制条款。

第十三条 BT项目投资人应满足融资采购公告设定资格条件，并应以自有资金和中长期融资能力作为项目建设投资保障。

第十四条 因技术复杂、性质特殊等原因，经市政府批准，采用招标以外的其他公开竞争方式确定投资人的，应在初步确定投资候选人后，由商务谈判小组负责与各投资候选人就协议主要内容进行进一步协商议定。

第十五条 BT项目谈判主要内容

（一）项目内容及投资规模；

（二）工程总造价确定方式；

（三）工程建设管理模式；

（四）投资回报收益（含融资费用、管理费用）；

（五）回购期限及回购方式；

（六）违约责任；

（七）双方的权利和义务；

（八）其他。

第十六条 商务谈判小组依据与各候选投资人议定的条件采用综合评估法，即对投资人的投融资能力、业绩情况、履约信用、回购价、投资收益、回购期等内容进行综合评审并形成报告，最终确定投资人排序，并起草BT项目融资协议。

第十七条 BT项目协议草案经市政府法制办或其委托的法律顾问审查后报请市政府审定。

第十八条 BT项目应及时向市人大常委会报告，经批准后实施。



第四章 BT项目协议签订



第十九条 BT项目协议分为项目融资协议书和单项工程建设合同两部分。

第二十条 BT项目协议草案经市政府批准后，由项目业主与投资人签订BT项目融资协议书，市财政局、市城投公司鉴证。单项工程建设合同由项目业主或市重点工程建设管理局（以下简称市重点局）与投资人或施工企业签订。

BT项目协议应当约定投资人不得用该BT项目进行任何形式的担保及反担保。



第五章 BT项目建设管理



第二十一条 投资人应在滁州市设立与BT项目相适应的具有独立法人资格的项目公司，具体负责项目的建设管理工作。

项目公司的成立不改变投资人应承担的义务。

第二十二条 BT项目施工企业应按法定程序，通过招标确定（具备相应施工资质的投资人的确定按第十一条执行）。

第二十三条 投资人及项目公司应在滁州市市区商业银行设立项目建设资金专户，接受项目业主的监管，实行资金封闭运转。投资人应向项目业主提供切实可行的月度、季度、年度建设资金使用计划以及实现投资计划所采取的保证措施，以保证银行监管专户中工程用款所需资金及时到位、足额支付。

第二十四条 在市城投公司设立BT项目前期费用专户，对BT项目前期费用实行专户管理。市财政局会同有关部门每年安排适度资金用于BT项目前期费用，该资金由市城投公司一并实行专户管理。

第二十五条 BT项目建设监理由项目业主招标择优确定，受业主委托行使监理职责。

第二十六条 项目业主应当会同市财政局、市城投公司、市建委、市重点局成立专门组织，加强对项目建设资金、进度、质量的管理。

第二十七条 市审计局负责组织对BT项目进行全过程跟踪审计，并定期报告审计结果。

第二十八条 BT项目投资人必须切实履行合同，按设计文件组织施工，严格执行工期要求，严格执行工程建设预算，确保工程质量。

第二十九条 BT项目中须项目业主和投资双方共同定价的工程材料，达到规定标准的应公开招标。招标以项目业主为主导，业主和投资人共同在市交易中心组织，应及时进入招标程序，合理设定投标人资格、付款方式、供货时间、保证金等条件，不得以延期付款或另加其它费用等方式招标，不得设定不合理条件排斥潜在投标人。

第三十条 投资人和施工企业不得擅自对建设工程进行转包、分包。如有特殊施工技术要求转包和分包的，应当报项目业主批准，但主体工程一律不得转包或分包。

第三十一条 BT项目建设必须按设计文件实施，严格控制变更。确需变更的，须经业主、设计、施工、监理及跟踪审计机构会签后，按规定程序报批。

第三十二条 市财政、发改、建设、规划、国土、环保、监察、审计、招标等部门要根据各自的职责，加强对BT项目监督检查，确保项目建设规范运作和工程质量。

第三十三条 BT项目工程竣工后，应当依法组织验收，未经验收，不得投入使用。

第三十四条 BT项目一般以工程量清单及控制价作为计价依据。投资人负责编制并提交工程竣工结算；项目业主负责对工程竣工结算审核、对账，并编制、提交竣工财务决算；市审计局负责组织对工程竣工结算审计；市财政局负责完成项目竣工财务决算的审核确认。市审计局组织审定的工程竣工结算审计结果作为确定投资人对BT项目实际投资的依据。



第六章 BT项目回购及移交



第三十五条 工程竣工验收合格，投资人应按协议向项目业主指定的机构移交BT协议项下的全部建设工程及所有权。

第三十六条 项目业主应当在约定回购日2个月前，向市政府提交回购申请报告。经市政府批准后，市财政局负责回购资金的筹措，并按协议约定拨付给市城投公司，市城投公司负责将回购资金及时支付给投资人。



第七章 BT项目保障及预警机制



第三十七条 建立BT项目还款保障机制。采用BT模式进行城市基础设施和公共事业项目建设，应量力而行。属于市政府财政还款的项目，应根据政府建设财力状况，实行动态平衡。市财政局会同市国土局、市城投公司等有关单位采取切实措施，确保BT项目回购资金按时支付。市国土局及相关部门应落实经批准作为BT项目还款保证的土地计划。

第三十八条 建立BT项目财务跟踪监督制度。市财政局会同有关单位全过程跟踪审核项目资金到位和使用情况，检查和评价投资人信用状况和履约能力，评估项目建设成本和财务风险。

第三十九条 建立BT项目沟通协调管理机制。界定项目业主、投资人、施工、监理、咨询、设计、审计等参建各方的责权范围，明确各自权利和义务，畅通沟通协调渠道，理顺相互关系。

第四十条 加强项目实施过程监控。BT项目实施过程中，投资人及施工企业在建设内容、规模、标准、工期、资金到位和使用、转包及分包方面存在重大违约行为的（不可抗力除外，具体条款双方在合同中约定），项目业主有权终止合同，收回投融资建设权，并由有关执法部门依法对其进行处罚。

第四十一条 建立BT项目责任追究制度。项目业主、协办单位、有关执法单位及其工作人员在项目实施中有违纪、违法行为的，由有关部门追究当事人的责任。BT项目其他参建单位，在项目投融资和建设过程中有严重违约或违法行为的，除按照合同约定追究违约责任或依法追究法律责任外，列入不良行为记录名单，三年内不得参与竞争本市其他BT项目的相关业务。

第四十二条 建立BT项目风险防范预警机制。市政府有关部门要将风险防范必须贯穿于BT项目实施的全过程，重点做好投资人及施工企业信用风险、项目控制风险、金融财务风险的防范工作。设定风险预警指标，加强风险调查和监测，编报预警报告，采取相应措施，及时预防、控制和化解风险的发生。完善风险管理体制，逐步建立风险识别、评估、预警、转移、回避、退出机制，确保将风险降低到最低限度。市财政局会同市国土局、市城投公司等有关单位定期会商，分析BT项目预算执行情况，针对可能出现的还款风险及时调整BT项目计划。

第四十三条 市财政局会同市国土局、市城投公司、项目业主等单位定期向市委、市人大、市政府报告BT项目运作情况。



第八章 附 则



第四十四条 本规定自印发之日起执行。

第四十五条 滁州经济技术开发区，市承接产业转移示范园区，各县、市、区的BT项目融资建设管理工作参照本规定执行。

第四十六条 本规定由市财政局会同有关部门负责解释。