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国土局


国家土地管理局关于加强地籍管理工作的通知
国土局


地籍管理是土地管理的重要组成部分，是全国土地和城乡地政统一管理的基础工作。
中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中，明确要求“建立健全地籍管理制度”，责成国家土地管理局负责全国土地和城乡地政的统一管理工作，把土地调查、登记、统计等工作列为土地管理部门的重要职责之一，近年来，在各地试点的基础上，拟定了一套有
关地籍管理工作的技术规程、规则，培养了一批技术骨干，为进一步开展城乡地籍工作做了必要准备。目前，全国开展城乡地籍工作的时机已经成熟，望各地切实加强领导，采取有效措施，积极而又稳妥地全面部署地籍管理工作。现将有关问题通知如下：
一、关于地籍管理工作的任务和内容
地籍管理的主要任务，是维护社会主义土地公有制，保护土地所有者和使用者的合法权益，贯彻执行“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，为国民经济各部门服务，为综合运用行政、经济、法律措施，依法、统一、全面、科学管理土地服务。
当前，我国地籍管理工作主要包括土地调查、土地登记、土地统计和土地分等定级四方面工作，以及在上述工作过程中形成大量数字、文字和图件等地籍资料的整理、归档、应用、更新工作。
土地调查的任务是查清土地的权属、利用、类型、数量、等级和分布状况。目前，农村正在开展土地利用现状调查，城市开始进行地籍调查（含地籍测量），将来根据需要，再进一步开展土地条件调查。
土地分等定级工作是在土地利用现状调查的分类基础上，根据土地的自然生态和社会经济条件，进一步划分各类土地的质量等级，为运用经济手段管理土地，合理确定土地负担，制订土地利用规划和土地开发利用提供科学依据。目前城乡土地分等定级工作正在试点，总结经验后再逐步
推开。
土地统计是对各类土地的数量、等级分布、利用和权属状况进行统计调查，并对调查数据加以整理、汇总、分析，及时提供反映现实土地情况的统计资料。
土地登记是依法对土地使用权和所有权提出申请，进行审批、注册登记，确认土地所有权和使用权，发放土地证书的法律程序。目前农村结合土地利用现状调查，城镇结合地籍调查正在着手开展土地登记和发证工作。
二、关于初始地籍
根据国务院国发（1984）70号文件精神开展的土地利用现状调查，实际上也是农村的地籍调查。各地要认真执行国务院的规定，力争1990年按期完成。同时，要把农村的土地登记、统计等地籍管理制度建立起来。
1984年以来，各地开展调查的县近500个，完成调查的县约170个，但完成土地初始登记统计的县只有16个，工作进展很慢。各省、自治区、直辖市的土地管理部门要认真进行一次检查，在总结经验的基础上，修订到1990年完成各县土地利用现状调查的计划和措施，于
1987年11月底以前报送我局。已经完成土地调查工作的县，凡没有进行土地登记、统计工作的，都要按照规程和补充规定，尽早安排补课，更新调查资料，建立土地登记、统计制度。
各地在修订土地利用现状调查计划时，一定要同测绘部门协调，防止与供图计划脱节。
土地调查必须保证质量，调查人员要经过培训，严格按照技术规程办事，及时进行不同阶段、层次的检查验收。建立必要的岗位责任制和奖惩制度。
土地登记一般以县级行政区为单位进行。由土地使用者和所有者先向县级土地管理部门申请，经审查合格后报政府批准，方能注册登记。一个单位的土地使用范围跨县级行政区的，如有特殊需要，经省级人民政府同意，可向上一级土地管理部门申请办理登记手续。
土地登记要按照国家土地管理局制订的《土地登记规则（试行）》办理。土地所有者和使用者有权利和义务依法提出申请，并提供必要的证明材料。各级土地管理部门要严格按照有关法律规定进行审查。凡在当地政府公告期限内，没有提出登记申请的，其所占有的土地视为非法用地。

土地管理部门和土地管理人员依法行使土地调查、统计职责，受国家法律保护。地方、部门负责人对他们提供和汇总的土地调查、统计资料，不得修改、扣压，如发现数据计算来源有误，可由土地调查统计人员进行核实更正。
鉴于土地利用现状调查所用图件的比例尺较小，只能勾绘出城市、建制镇和村庄的外围界线，其成果不能满足城市、建制镇和村庄内部的土地登记、统计的需要。因此，需要按照《城镇、村庄地籍调查规程（试行）》使用大比例尺图件，另行地籍调查，土地登记，建立城、镇、村内部
的地籍管理制度。
城、镇、村的地籍调查与登记费用，要采取从即将开征的土地使用税中提取适当比例和收取土地登记费的办法，“就地消化”解决。
根据中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》要求，各地广泛开展了非农业建设用地清查，基本上制止了乱占滥用耕地歪风，成绩是显著的。凡认真进行了清查、测量，依法处理并达到“权属合法、界址清楚、面积准确”三条标准的，可以发给国有土地使用证或
集体土地建设用地使用证，达不到“三条标准”的，暂不发给“土地使用证”，可先进行清查登记，发给“清查登记证”，作为今后进一步处理和正式办理土地申请登记、发证的依据之一。要防止和纠正单纯罚款不依法处理就发证的做法。
为适应土地管理工作的需要，必须尽快建立地籍档案。尚未开展土地调查的地区，凡已建立统管机构的城镇，可先进行简单登记，由用地单位、个人自己申报，由土地管理部门复核确认后予以登记。土地管理部门暂时无力复核的，在实际工作中可暂用申报数。故意以多报少的，应追究
申报者的责任。在工作开始之前，必须做好思想上、政策上、物质上、组织上的各项准备工作。
三、关于土地分等定级
土地分等定级工作应和建立土地登记、统计制度同步进行。但由于此项工作难度大，技术准备尚未做好，需要积极组织试点，力争明年分别制订出农用土地和城市土地的《土地分等定级技术规程》，再逐步开展这项工作。
四、关于做好日常地籍管理工作
经过土地调查、土地初始登记、统计，建立初始地籍以后，各级土地管理部门要坚持做好土地变更登记和经常统计工作，建立日常地籍管理制度。
凡变更土地所有权、使用权或改变批准用途，以及变耕地、园地为非农业建设用地的，均要向县级地方人民政府土地管理部门申请变更登记。国家建设征用集体土地、划拨国有土地，兴办乡镇企业和农民个人建房占用土地的，要依法向土地管理部门申请。经批准后，领取建设用地许可
证。竣工之后，再申请变更登记，更换土地使用证。对因出卖、转移土地附着物，而涉及土地使用权的转移，要先申请办理土地权属变更登记手续，否则土地附着物的转移无效。
根据国家土地管理局、国家统计局《关于建立和执行土地统计报表制度的通知》规定，从现在起要“建立并逐步健全一套完整的科学的土地统计报表制度”。各级土地管理部门要按报表要求，认真收集资料，整理填写，汇总上报。县级土地管理部门在每年填写报表之前，先收集整理土
地变更登记、建设用地审批、违法占地查处、农林牧渔业用地变化等资料。并组织乡镇土地管理员会同村土地管理员，进行年度变更调查，实地核实，更改图件、表册。凡完成土地利用现状调查的地方，一定要做到地籍图、表与实地一致，以核查为基础的日常统计，也要如实反映变化情况
，力求做到同实地一致。
五、关于地籍资料管理
在地籍管理过程中形成的各种文件和其他文字、图件、数据资料都是土地管理工作的宝贵资料，必须立卷归档，妥善保管，开发利用。凡原来由其它各部门、单位保管的地籍档案资料，应根据国务院关于土地管理机构改革调整精神，随着各部门原来管理土地的机构、人员的归并和工作
的移交，要将全部地籍资料移交给新组建的统一管理土地和城乡地政的土地管理部门；有的资料一时难以分开的，亦应复制或者拟定管理办法共同使用。
各地对地籍档案的立卷归档、保管和开发利用等工作，都要建立起一套完整的科学的制度。
六、关于加强地籍工作的领导
地籍管理是政策性强、技术性要求高、任务繁重的基础工作。要由领导亲自过问、配备得力干部、花大力气才能做好。
开始土地调查的县市，要成立以政府主要领导或主管领导为首的地籍工作领导小组，其办事机构可设在土地管理局内，乡镇和街道也要成立相应机构，主要负责宣传活动，组织技术力量，筹集经费，研究工作计划，调处土地纠纷，审定或裁决土地权属等重大问题。
各级土地管理部门要有专门地籍管理机构，岗位责任明确到人，把地籍管理工作定为乡镇、街道土地管理人员主要工作职责，抓好落实。



1987年10月4日
　　执法办案是检察机关工作的基本内容，是履行法律监督职责的基本形式，也是社会各界和人民群众对检察工作最为关注的一点。如果这个权力失去监督而被滥用，就会损害法律的尊严，损害人民群众的切身利益。从实际情况看，检察队伍中的腐败现象和违法违纪问题，多数发生在执法办案环节。因此，纪检监察部门作为检察机关内部的专司监督的职能部门，加强对执法办案活动的监督不仅很必要，而且非常迫切。强化内部监督的重点又在于加强对检察权行使过程中易发生违法违纪环节的监督。
　　一、重点部位和环节
　　检察机关的执法办案活动，贯彻于刑事诉讼的全部环节，其工作分别由反贪、反渎、侦监、公诉、控申、监所等部门承担。由于这些一线办案部门直接面对当事人，直接与案件接触，直接行使检察权，因而是易发生违法违纪的重点部位。检察官办理案件中，在收集证据环节、采取和变更强制措施环节、初查、侦查环节、搜查、扣押物品环节、不批准逮捕环节、审查起诉中的两个重点环节（即：对公诉案件从轻、减轻情节的认定和对犯罪事实取舍环节；不起诉环节）容易发生违法违纪行为。
二、检察机关内部监督的不足
　 （1）从监督的部门来看，重对侦查部门的监督，轻对其他部门的监督。最高人民检察院于1998年10月22日发布了《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》（以下简称《若干规定》），强调侦查（自侦）部门受举报中心、审查逮捕（侦查监督或简称侦监）、审查起诉（公诉）以及控告申诉等部门的监督制约，却没有规定侦查部门对其他部门实施监督的有效途径。在实践中，如果自侦部门对侦监、公诉部门作出的审查决定有异议，可以书面提出复议要求，相关部门收到复议意见书后，应当及时作出复议决定。但是，这种复议程序没有法律明文规定，缺乏制度保障，实际上流于形式，形同虚设。
　 （2）从监督的内容来看，重对不立案的监督，轻对立案的监督。根据《刑事诉讼法》第86条之规定，控告人对于检察机关不予立案的决定不服的，可以申请复议。《刑事诉讼规则》第134条第1、2款也规定：“人民检察院决定不予立案的，如果是被害人控告的，应当制作不立案通知书，写明案由和案件来源、决定不立案的原因和法律依据，由侦查部门在十五日以内送达控告人，同时告知本院控告申诉检察部门。控告人如果不服，可以在收到不立案通知书后十日以内申请复议。”“对不立案的复议，由人民检察院控告申诉检察部门办理，并在收到复议申请的三十日以内作出复议决定。”第379条还规定，“人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查”。由此可见，上述规定重点是针对应当立案侦查的案件而不立案的监督，却忽略对不应当立案侦查的案件而立案的监督。
　　同时，上述有关应立案而不立案的规定，也存在着不尽合理之处。其一，申请复议的主体有限。申请复议的主体仅限于由控告人而不包括举报人。事实上，就检察机关自侦案件而言，绝大部分是没有被害人控告而是由举报人举报的，因举报人无申请复议权会使大量案件处于缺乏监督的真空状态。其二，监督的措施不力。审查逮捕部门或者审查起诉部门发现侦查部门对应当立案而不立案的，只有建议侦查部门报请立案，而不能直接通知其立案。其三，可行性不强。侦查部门没有移送未立案线索材料备查的义务，审查逮捕部门或者审查起诉部门难以发现是否应当立案侦查，缺乏可操作性。
　 （3）从监督的方式来看，重静态监督，轻动态监督。检察机关自侦案件内部监督，主要是根据办案流程在侦查、批捕、起诉三个环节中逐步进行的。其中，侦监部门主要是通过对自侦部门报请批捕的材料进行审查，公诉部门也主要是通过对自侦部门移送起诉的材料进行审查。这种审查实质上是对以前阶段案件处理结果进行的静态监督，没有提前介入到案件处理过程中进行动态监督，对某些环节监督不力。
　 （4）从监督的过程来看，重事后监督，轻事中监督。检察机关自侦案件内部监督，在实践中主要是通过定期进行执法检查、调查核实对办案人员的举报、查处严重违法违纪行为、追究错案责任等方式进行事后监督，对办案过程中有无徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪行为，难以及时尽早发现并予以纠正。
（5）从监督的对象来看，重案件监督，轻办案人员监督。检察机关自侦案件内部监督，更多的是为了防止错案发生，而对办案人员的监督制约却相对较少。同时，也存在对一般干部监督多，对领导干部监督少的现象，加之检察机关实行双重领导体制，以地方领导为主，对检察机关管理层的监督制约相对薄弱。
三、加强对重点部位及环节进行监督的对策
检察机关执法工作是一个动态的系列过程。从接案、受案、初查、审查到结案归档，每个环节都需要依照法律、依照规定进行，因此，每个环节都应该受到有效的内部监督，以防止权力的滥用。
（1）通过对检察权的科学划分和合理配置，实现以权力制约权力。我们要充分利用好现有的权力制约监督制度和工作机制，如检察官承办、部门负责人审核、分管检察长把关的三级程序控制机制、检察委员会对重大疑难复杂案件集体讨论决定制度、不服检察机关决定申诉复查制度等，以权力制衡权力。
（2）建立健全规章制度，狠抓制度落实。我们一方面要适应形势发展的要求，不断健全完善从案件初查、立案、逮捕、起诉的各个办案阶段，从讯问、调查、搜查、扣押物证等办案环节科学的、完备的、操作性强的规章制度，另一方面要加大制度执行力度。实践证明，我们现行的职务犯罪嫌疑人入所前谈话制度、自侦案件跟踪回访制度等，是较为有效的监督制度，我们要严格执行，不断放大其监督效应，有效防范权力失控、决策失误、行为失范。
（3）深入办案环节，加强执法活动内部监督。结合具体工作实际，我们要突出加强以下监督工作：一要加强案件跟踪监督。实行案件跟踪监督是最直接、最有效的监督方式之一，案件跟踪监督的方法应多种多样，范围要广，方式要多，如重点案件全程监督、重要环节现场监督、重要案件向上级检察院备案监督等。二要依靠监控设备进行监督。确保讯问全过程处于“电子眼”的监控之下，防止刑讯逼供、变相体罚等违法违纪行为发生。
（4） 深化检务公开促进内外监督的良性互动。建立内外监督有效转换机制，使外部监督与内部自律能够及时地衔接，使外部监督的批评和建议能及时启动内部的调查和处理。实行检务公开，增强检察工作透明度，通过多种形式和途径把检察工作的依据、程序和检务处理结果公开，让社会各界参与到检察事务中来，可以让广大人民群众更及时地发现检察机关在执法办案中存在的问题和不足，从而监督和帮助我们进一步加强和改进工作，提高公正执法的水平。在检务公开过程中，要抓住重点部门和关键环节，增强针对性。要突出抓好侦查监督、公诉、反贪污贿赂、反渎职侵权、控告申诉、民事行政检察等部门检务公开的落实。把易出现滥用职权、徇私舞弊和易侵害公民合法权益的执法办案环节，作为检务公开的重点。
（5）拓宽外部监督渠道。坚持党对检察工作的绝对领导，要以《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的颁布实施为契机，更加自觉地接受人大的监督。严格执行《监督法》规定的接受人大及其常委会监督的各项工作制度；自觉接受人大、政协及各界监督，把党内监督、人大监督、政协民主监督以及社会各界的监督有机地结合起来。依法向人大汇报工作，认真落实人大及其常委会作出的各项决议、决定；高度负责地办理代表提出的议案、建议、批评和意见；深化人民监督员制度试点工作，推动人民监督员制度不断取得实效。主动接受政协的民主监督，对于政协委员关于检察工作的提案和建议，严肃认真地对待和回复。继续深化“检务公开”，诚恳接受人民群众的监督和舆论监督，确保公正行使检察权。
综上所述，由于检察机关对职务犯罪案件集侦查权、批捕权和起诉权于一身，极可能形成因权利缺乏制约而被滥用的现象。改革和完善我国检察体制和工作机制的重要任务之一，就是要按照公正司法和严格执法的要求。科学设置检察机关依法行使职务犯罪侦查权的管理机制和制约机制，特别是强化对职务犯罪侦查工作的监督制约机制，以加强对执法办案活动的监督，保证职务犯罪侦查权的正确行使，提高依法查办职务犯罪案件的能力，最终更加有效地保障人权，维护司法公正，促进社会和谐健康发展。


　　景县人民检察院 纪检组 监察室 王艳芬