青海省牧业税征收管理办法
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青海省牧业税征收管理办法
青海省牧业税征收管理办法
青海省人民政府
第一条 为促进我省畜牧业生产和农牧区经济发展，加快牧业税征收制度改革，本着简化税制、合理负担的原则。制定本办法。
第二条 牧业税实行定额税制。
第三条 在全省境内，凡有牧业收入的单位和个人，均为牧业税的纳税义务人（以下简称纳税人）。
纳税人包括：
（一）从事和兼营牧业生产的农牧户；
（二）从事和兼营畜牧业生产的国有农牧场（含劳改系统农牧场、种畜场、奶牛场）；
（三）有牧业收入的企业、事业位及机关、团体、部队、学校、寺庙等其他单位和个人。
第四条 下例牲畜征收牧业税：
（一）大畜类：骆驼、马、骡、驴、牛；
（二）小畜类：绵羊、山羊。
第五条 牧业税每年征收一次，具体时间由县人民政府确定。计税牲畜头数以核定的上年未应税牲畜实际存栏数为准。计征税金额如下：
（一）大畜类：骆驼、马、骡、驴每头（峰、匹）按4元计征；牛每头按3元计征；
（二）小畜类：绵羊、山羊每只按1元计征。
第六条 下列牲畜免征牧业税：
（一）专供畜牧科研、教育试验的牲畜和省级以上批准的国有种畜场的种公畜。
（二）牧区寄宿制中、小学自养自食的牲畜；
（三）党政机关、事业单位和部队的役畜；
（四）以农为主的农户每户免征耕畜3头（匹）。
第七条 纳税人因遭受不可抗拒的自然灾害，致使牲畜损失较大，纳税确有困难的，由纳税人提出申请，经所在县人民政府征收机关核实后，可酌情减征或免征牧业税。
牧业税减免情况，由各级征收机关逐级审查、汇总，报省财政厅备案。
第八条 各县（市、区）人民政府征收机关可从牧业税实征税额中提取10％的征收经费，用于牧业税征收管理工作。
第九条 纳税人接到县级人民政府征收机关的纳税通知书后，必须在规定的时间内交纳税款。不按期交纳税款的，征收机关除责令限期交纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款2‰的滞纳金。
第十条 纳税人必须按本办法交纳牧业税款，如有偷税、漏税、抗税行为者，征收机关按《中华人民共和国税收管理法》的规定处理。
第十一条 征收人员在工作中，必须严格依法办事。如有违法、失职或徇私舞弊行为，按《中华人民共和国税收征收管理法》的规定处理。
第十二条 牧业税由各级财政机关负责征收。
第十三条 本办法由省财政厅负责解释。
第十四条 本办法自一九九五年一月一日起施行，以前本省有关规定与本办法有抵触的，以本办法为准。
1995年5月19日
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程序再铸：我国诉答程序的创新
——兼谈美国诉答程序对我们的启示
何 艳 芳*
【内容提要】诉答程序是民事诉讼的起始程序，就整个诉讼过程而言，它是民事诉讼程序的基础性阶段。诉答程序在民事诉讼程序中占有重要地位，而我国的诉答程序极欠完善。本文借鉴美国民事诉讼的诉答程序规定，对我国的诉答程序进行了重构。
【关 键 词】起诉状 答辩状 修改与补充
*本文载于《西华师范大学学报》2005年第3期。
Reconstructing on Procedure:The Innovation of Chinese Civil Pleadings
---The inspiration of Civil Pleadings of the USA
HE Yan-fang
(Northwest University of Politics and Law，xi’an shaanxi，710063)
Abstract: The Pleadings is the start of f civil litigation.It’s the basic stage of Civil Proceedings to the whole judicial procedure.The pleadings shows high status in the Civil Proceedings,but Chinese Civil Pleadings is lack of perfection.The article intends to reconstruct our Civil Pleadings on the basis of importing and studying the Civil Pleadings of the USA.
Keywords:complaint;answer;amend and supplement
中图分类号：D925.7 文献标识码：A 文章编号：1672-9684（2005）03-0081-04
所谓诉答程序是指双方当事人以交换起诉状和答辩状的方法为诉讼开始以及确定诉讼争点的程序。①诉答是民事诉讼的起始程序，由于民事诉讼中奉行“不告不理”的原则，所以没有诉答程序就没有民事诉讼的启动。而且诉答程序的完善与否也直接影响着整个诉讼的进程，因为只有通过原、被告各自的“诉”、“答”才能明确并固定争点、举证责任及举证范围，才能确保诉讼的公正、效率与顺利执行。可见，诉答程序在整个民事诉讼中占有非常重要的位置。这一点在英美法系国家表现得尤为突出，因为英美法系国家民事诉讼的当事人的特点主要就表现在包括诉答文书在内的审理前程序上。然而在我国的民事诉讼中，不论是在法学理论界还是在实务界，一直就没有对诉答程序给予充分的重视。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）关于诉答程序规定的条文甚少，主要体现在第108条、第109条、第110条和第113条。其中前3条主要规定了起诉状，最后一条则主要规定了答辩状。而在国外的民事诉讼法典中有关诉答程序的条文规定要丰富、全面得多。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》②（以下简称“《联邦规则》”）中有专章论及诉答文书和申请书，即从第7条到第16条总计十条的内容，相比可见我国关于诉答程序规定的条文数量确实“少得可怜”。虽然“量”少并不必然代表“质”低，但当我们研读我国诉答程序的法律相关规定后并不能得到类似的任何“慰藉”。因为我国诉答程序的条文规定，不仅数量少，而且内容上的不具体、不明确、不全面以及不完善必然导致了司法实践中制度实施的软弱无力、低效。笔者拟借鉴先进经验，采取“大炼钢铁”的方式重新塑造我国的诉答程序，去除我国诉答程序这一“旧钢铁”所存在的瑕疵，也就是说，要借鉴美国民诉法中的相关规定，将“旧钢铁”放在“熔化炉”里“熔化”，随后再铸出崭新的、无瑕疵的“钢材”——新诉答程序。基于此道理，笔者将结合美国民诉法关于诉答程序的有关规定，围绕我国诉答程序所存在的制度瑕疵拟构造有中国特色的“与时俱进”的新诉答程序。当然本文更多的在于提出问题，完善、系统的诉答机制有待进一步探讨。
一、有关起诉状
提起诉讼、提交起诉状，是当事人启动诉讼程序的第一法律行为。起诉状是全面、详尽地反映原告诉讼请求和事实根据的最基本的诉讼文件，也是法院审查起诉和审判的重要依据，同时也是对方当事人即被告进行答辩的参照。起诉必须同时具备实质要件和形式要件，这些要件主要表现在起诉状中。《民事诉讼法》有关起诉状的规定集中表现在第108条和第110条，即起诉的条件和起诉状应当载明的事项。这些规定可谓言简意赅，但推敲起来，笔者认为个中疑问层出，而且存在以下漏洞与缺陷：
1、原告必须是与本案有直接利害关系吗？在我国的民事诉讼中，遗嘱执行人、财产管理人等虽然不是由其直接享有民事权益，但是按照法律的规定，其有权对这种民事权益进行保护，可以对之加以管理或支配，当这种民事权益遭受侵害或与人发生争执时，他们请求司法保护的依据何在呢？《联邦规则》第17条规定当事人适格，就是提出诉讼的人是真正具有利害关系的当事人的名义提起。所谓真正有利害关系的当事人就是对所提出的诉讼具有实体法律上的利害关系的人。这点规定同我国的相关规定是相似的，即都要求原告必须与本案有直接的利害关系。但是《联邦规则》第17条还规定了哪些人能够以自己的名义为他人的利益提出诉讼。“遗嘱执行人、遗产管理人、监护人、受托保管人、明示信托的受托人，为他人利益订立合同或以自己的名义为他人利益订立合同的当事人，或者经法律授权的当事人，可以为未参加诉讼的当事人的利益以自己的名义起诉。”我国司法实践中存在着这些非真正利害关系的当事人的起诉行为，却没有像美国民诉法这样的明确的规定，不能不说是在立法上的一个疏漏。
此外，值得关注的另一个问题就是有关公益诉讼的问题。所谓的公益诉讼是指特定的国家机关、组织以及个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。公益诉讼主要是伴随着环境污染问题诉讼、集团诉讼等现代型诉讼的出现而产生。这些得到法律授权的特定的国家机关和组织、个人提起公益诉讼后，在民事诉讼中处于何种地位呢？是否是案件的当事人呢？美国对此问题采取了扩大当事人适格的办法 ，从40年代以来美国法律规定，提起诉讼的人不一定受法律上的权利义务影响，只要是具有事实上的利害关系（但应是超过一般的关心的性质）的人，也具有当事人适格。③ 可见，美国民诉法对提起公益诉讼的主体是赋予其当事人资格的，笔者以为我国民诉法对这一实实在在的问题也不应该回避和犹豫，赋予特殊主体以特殊的当事人的身份是实践的要求。
基于以上分析，笔者建议在修改我国的民事诉讼时，对原告的资格应以原则性规定与特殊性规定相结合的方式，将一般的当事人与特殊的当事人都包容在内。因为原告作为民事诉讼的发起人，对其资格的法律规定为避免滥诉局面的出现而不可规定的过于宽泛，但是也不能太保守，致使许多可以提起诉讼的人被拒之于法律的大门之外，致使他们的利益受到侵害而无求助之地，有损社会公正和社会稳定。
2、虚列共同被告进行恶意诉讼的问题。由于我国民事诉讼基本的管辖原则是“原告就被告”，所以在有共同被告的诉讼中，决定管辖法院的往往是其中一个被告，故实务中有原告就通过虚列被告的方式来争取有利于己的管辖法院，使本来没有管辖权的法院获得了管辖权。④对此种恶意诉讼我们可以通过加强对起诉证据的审查来制止。但是笔者以为这样会增加原告起诉证据的负担，所以我们可以另辟蹊径。既然存在着有些原告虚列共同被告争夺有利于己的管辖法院的问题，那么我们不妨要求原告对其意愿的法院拥有管辖权进行说明，只要其意愿的法院拥有管辖权具有法律根据，该法院便受理该案件。此种主张主要是借鉴了《联邦规则》第8条第1款的规定，即：提出救济请求的诉答文书均应包括“简明地陈述该法院管辖权的依据，但法院已经具有管辖权并且该请求不需要新的管辖权依据支持的除外。”
3、原告的诉讼请求和所根据的事实与理由空泛，不明确。这是实践中存在的另一大问题。有的原告为了争取在法庭审理中获得有利的主动地位，往往采用“突袭”的诉讼技巧。为了达到此目的，原告往往在起诉中含糊其词，语焉不详，这就给被告答辩带来了困难，被告不能充分的答辩，必然在诉讼中处于不利的地位，这就造成了平等的法律形式掩盖下的实质上的不平等。对此问题，如我们一味要求原告一方将起诉状中的事实、请求及其根据描述得具体明确，显得难度太大。因为这样要求的本身就涉及到“具体明确”的标准问题，即起诉状中的内容达到何种程度才足以使被告清楚明了，才算是“具体明确”呢？笔者认为，对此可采取换位思考的方式来解决，即：我们不妨以被告的认识为标准，只要其认为原告的起诉状中的内容清楚明确了，法律就不再干涉。那么如果被告认为原告起诉状的全部或部分内容不够具体明确，该如何解决呢？对此，我们同样可以在《联邦规则》中找到“治病良药”，即赋予被告请求明确陈述诉答文书内容的申请权。被告在接到起诉状后，如果发现起诉状内容不明确而无法回答时，可以向法院提出请求原告提供明确的陈述书的申请，申请中应当明确提出起诉书中不明确的地方及要求的范围。只要法院经过审查认为该申请合法正当，原告对此申请应该予以回复或答辩；如原告拒不陈述，可参照《联邦规则》的有关规定加以处理，《联邦规则》第12条第5款的规定，申请被准许并且法院发出命令通知之后的10日内或法院规定的其他期限内，如果接受命令的当事人不服从法院命令，则法院可以删掉申请书所针对的诉答文书的内容或作出其认为正当的其他命令。我国新诉答程序可借鉴这一规定来提高原告对起诉状的重视程度，也可在一定程度上减少滥诉现象的出现。而且这也是基于对双方当事人的诉权和诉讼权利平等保护要求而设定的，因为我们不能一方面要求被告答辩，另一方面却不给其明确的答辩对象。
二、有关答辩状
原告起诉后，被告就相应的答辩究竟具有什么法律属性呢？其是被告的权利？被告的义务？还是既是权利又是义务？我国《民事诉讼法》第113条第1款规定：人民法院应当在立案之日其五日内将起诉状副本发送被告，被告在收到三日起十五日内提出答辩状。同时第2款又规定：被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。据此可以看出，被告既可以提出答辩状，亦可以拒绝答辩。于是，我国的通说认为，答辩是被告的一种诉讼权利，被告行使该权利与否对其本身并无不利影响。虽然《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》在第三十二条规定：“被告应当在答辩期届满前提出书面答辩，阐明其对原告诉讼请求及所依据的事实和理由的意见。”从“应当”一词上看，似已将答辩作为被告的一项诉讼义务，但该规定对此义务的法律后果都无任何规定。“如果没有规定制裁的命令，都就没有任何法律义务。”⑤因为从法理学上讲，义务与制裁是任何一个完整法律规范的必备要素。所以说，答辩在我国并不被视为被告的一项诉讼义务，充其量也不过是一种“不真正义务”。
由于我国将答辩定位为被告的一项诉讼权利，这就造成了司法实践中被告随意“弃权”现象。民事诉讼奉行的就是双方当事人平等对抗、针锋相对，通过原、被告各自的“诉”、“答”明确并固定争议焦点、举证责任等。原告自己的主张暴露在被告面前，而被告放弃答辩的权利，致使在庭审中原告只知“己”不知“彼”，被告一旦反击，原告则毫无准备，无以“应战”。这就从根本上使法律的天平发生倾斜，没有了平等的对抗，居中裁判还能确保吗？
所以，笔者建议将答辩作为被告的一项诉讼义务加以规定，更符合公平、公正和效率的诉讼原则。而一旦答辩作为被告的一种法定义务加以规定，则不答辩即应受到法律的否定性评价。那么被告不答辩到底应当承担什么样的法律后果呢？《联邦规则》第12条将被告在法定期间内向原告送达答辩状规定为被告必须完成的一项诉讼义务，美国民事诉讼奉行的是当事人主义，所以几乎不存在被告不答辩的情况，因而法律没有直接规定被告不答辩应当承担的法律责任，但是我们可以在对美国民诉规则对答辩状的主要内容的规定进行分析后，便可间接得到答案。
《联邦规则》第8条规定了答辩状的主要内容，其主要包括否认和积极抗辩。所谓的否认即是被告对原告所主张的事实的否认，答辩状的主要目的是否认原告在起诉状是所主张的请求。因此，被告在答辩状里除对原告所主张的损害赔偿数额之外，凡是没有否认原告在起诉状里叙述的主张，就视为被告自认。⑥ 据此，在我国的民事诉讼中，如果被告不履行答辩义务，那么原告有权向法院请求作出直接判决，法院经审查，被告无正当理由拒不答辩，可视为被告对原告诉讼请求的直接承认而判决被告败诉，这样做的好处就在于可以使一部分案件解决于审判之前，从而快速解决当事人之间的纠纷，同时减轻法院的工作负担。当然，如果被告在法定期间内未答辩确有客观阻碍，得向法院说明并提供证据证明，同时申请法院驳回原告的直接判决的请求，法院待查证后视情况可作出相应的处理。
答辩状的又一目的是给予被告对原告的请求提供积极防御的机会。所谓的积极抗辩就是指即使原告的主张是真实的，被告也可以以新的事实证明其不承担责任的一种积极的防御方法。例如，原告主张被告违反合同，而被告以新颁布的法律为根据，提出如果履行合同义务就是违反法律的抗辩。所以主张契约的违法性是对违反契约请求的积极抗辩。⑦
基于以上分析，笔者以为新的诉答程序应当作如下规定：如果被告未履行答辩义务而原告也未提出直接判决的申请的，则在法庭审理过程中，被告不得以新的事实来抗辩原告的诉讼请求，如确属存在新的抗辩事实，但被告不能对其不答辩作出合理的解释且无法提供相应证据之时，被告即使提出新的抗辩事实，法院也不予以采纳。被告只能通过判决作出后的其他救济程序如二审、再审来主张其抗辩事实。
这样的做法与有的学者所提出的“答辩失权”制度是有相通之处的，对于答辩失权制度，有人批评道“对被告的要求过于苛刻、严厉”。笔者不以为然，在我国民事诉讼中，被告懈于答辩、马马虎虎、敷衍了事，或者“心怀不轨”故意不答辩以期在庭审中“出奇制胜”等不正常现象普遍存在的情况下，以这样严格的法律规定来约束被告的行为，未尝不是一个好的制约措施。再者，民诉法对原告的起诉同样也有严格的法律规定，所以说法律对原、被告双方仍然是公平的。
我们在规定了答辩为被告的一项诉讼义务之后，我国新诉答程序对答辩的具体内容也应该有相应的规定。因为与起诉状一样，答辩状亦是暴露案件事实，明确争点的重要诉讼文件。原告的起诉状应该具体明确，有理有据，被告的答辩状亦应该观点鲜明，针锋相对。我们可借鉴《联邦规则》第8条第2款的规定对答辩状的要求予以明确化，该款规定，当事人应当以简短明确的措词对对方当事人提出的每一个请求作出抗辩并且自认或否认对于对方当事人的事实主张。同样，如果被告的答辩状未达到法律要求的明确程度，原告也可以向法院提出请求明确陈述内容的申请。对此，我们完全可以直接在新诉答程序中直接吸收，因为这在各国诉讼法中具有共性，不应因国界之限，而抵制对它的引进和吸收。
三、有关诉答文书的修改与补充
原告提交起诉状或被告作出答辩状后，如果原、被告发现新的事实或者发现遗漏了争点，或需要增加新的诉讼请求、追加新的当事人，那么原、被告对其诉答文书可以进行修改与补充吗？这是个很现实的问题，可是我国的诉答程序里有关这点仍是一片空白，这不能不说是我国诉答程序的又一疏漏。
在美国普通法时期的诉答是严格禁止修改诉答文书的，但现在《联邦规则》采用发现程序后，诉答的机制发生了变化。联邦民诉规则第15条规定，当事人随时可以修改和补充诉答文书，并对修改的期间和修改后的追溯效力等作出了明文规定。“他山之石，可以攻玉”，笔者拟借鉴《联邦规则》第15条对我国民诉法中有关诉答文书的修改与补充这一法律空白进行填补。当事人要修改与补充诉答文书，其应该向法院提出申请，法院具有是否准许的裁量决定权。具体可分为对起诉状和对答辩状的修改与补充两类。
对于起诉状，若原告在起诉状送达被告之前提出申请，则法院应予以准许。若在起诉状送达被告之后才提出，法院则要酌情而定。如果原告的申请得到被告的同意，则法院予以准许。反之，则驳回申请。同时，法院在对原告的申请予以准许后，被告亦可提出申请要求合理延长答辩期间，以有充分的时间对修改与补充后的诉状进行答辩。
对于答辩状，因为法律并不要求对其必须进行再答辩，所以说被告要修改与补充答辩状，可以在其送达之前进行，亦可在其送达之后进行。但是对于“送达之后”这个期限，如果一直延伸到临近开庭审理再进行，则明显不利于原告方作准备。所以说可参照美联邦民诉规则规定一定的时间限制，如《联邦规则》第15条第1款规定：如果诉答文书是不允许应答的诉答文书，并且诉讼还没列入审判日程表，则当事人可以在送达后20日内作一次修改。
对诉答文书进行修改后，我们不能不面临着这样一个问题：如果当事人增加新的请求或新的当事人，那么这种修改的效力是否追溯到起诉时呢？答案在于法定时效期间内对方当事人是否接到将提出新的请求的通知。如果没有接到通知，则修改内容不能追溯到起诉时，处理新的请求和新的当事人应适用与原请求和原当事人不同的标准。在第一种情形下，如果新的请求与原来的请求属于同一诉讼原因，或者都是同一交易或事态所产生的应允许修改。（这时实际上是）法律推定对方得到通知，因为修改点与原先的诉讼文件之间有密切的关系。在第二种情形下，上述推定不能适用。新增加的当事人必须在时效期间完成之前得到某种方式的通知并且知道，如果当事人没有差错他本来会被指定为当事人的。总的说来，增加新的当事人受到严格的限制。⑧
《联邦规则》对当事人修改与补充诉答文书的时间规定的过于宽泛，甚至连开庭审理阶段也允许。如《联邦规则》第15条第2款规定，在开庭审理阶段，也允许当事人为使诉答文书与证据相一致而对诉答文书进行修改。笔者认为，我国诉答程序中对诉答文书的修改与补充的期限应该限定在开庭审理之前。在我国推进民事审判方式改革的今天，及时高效、连续集中是庭审改革的一项重要内容。如允许当事人在庭审阶段对诉答文书进行修改与补充，要么会使对方没有应对的准备而存在实质上的不公平，要么就会使诉讼拖延、不连续审理，从而不利于审判方式的改革。所以，在我国民事诉讼还未健全起一套科学完整的诉讼机制之前，对美国诉答程序中的关于诉答文书的修改可以延伸至庭审阶段这一法律规则，不应照搬照抄，而应限定在庭审之前，从而体现出中国特色。
结束语
《联邦规则》中的诉答程序当然也并不是十全十美的，但在我国的民事诉讼的诉答程序如此“贫瘠”的境况下，我们还是有必要借鉴他国的成功经验以补己之短的。笔者在归纳研读美国诉答程序所获启示的基础上，提出了重构我国诉答程序的设想，旨在达到抛砖引玉，并引起法学界同仁对我国诉答程序进行更深入探讨的效果。
注释：
①白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版，第37页。
②白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版，第183—302页。
广东省深圳市人民政府办公厅
深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市突发事件应急预案管理办法的通知
深府办函〔2012〕117号
各区人民政府，市政府直属各单位，各有关单位：
《深圳市突发事件应急预案管理办法》已经市政府同意，现予印发，请认真组织实施。
深圳市人民政府办公厅
二○一二年八月七日
深圳市突发事件应急预案管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范突发事件应急预案（以下简称应急预案）制定和管理，建立健全应急预案体系，实现应急预案的动态、科学和规范化管理，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《广东省突发事件应对条例》等法律法规，制定本办法。
第二条 本办法所称应急预案，是指为控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范各类紧急应对活动预先制定的方案。
第三条 本办法适用于本市行政区域内应急预案编制、审查、批准、印发、备案、公布、修订、宣教培训、演练、监督和检查等相关管理工作。
第四条 应急预案管理遵循统一规划、分类指导、归口管理、分级实施的原则。
第二章 应急预案体系
第五条 我市应急预案体系由市应急预案、区（新区）应急预案、基层应急行动方案、企事业单位应急预案和重大活动应急预案等五大类组成。
（一）市应急预案。市应急预案包括市总体应急预案、市专项应急预案和市部门应急预案。其中，市总体应急预案是全市应急预案体系的总纲，是全市预防和处置突发事件的指导性、规范性文件；市专项应急预案是市人民政府（以下简称市政府）及其有关部门、有关单位为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定，涉及多个部门（单位）职责的应急预案；市部门应急预案是市有关部门和有关单位根据市总体应急预案、专项应急预案和自身职责，为应对突发事件制定的应急预案。
（二）区（新区）应急预案。参照市有关做法，区（新区）应急预案包括区（新区）总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案。
（三）基层应急行动方案。基层应急行动方案是街道办事处（办事处）、社区工作站和居委会等基层群众自治组织为落实区（新区）应急预案和其他类型应急预案而制定的应急行动方案。
（四）企事业单位应急预案。企事业单位应急预案是企事业单位根据有关法律法规和规章并结合本单位实际制定的应急预案。
（五）重大活动应急预案。举办大型会议和文化、体育、商业、贸易等重大活动，主办单位根据有关法律法规规定，制定重大活动应急预案。
第六条 各区（新区）、各有关部门和单位特别是各级应急管理办事机构要充分依托和利用全市统一的应急平台，建立健全各类应急预案数据库，提高应急预案信息化管理水平。
第三章 应急预案编制
第七条 应急预案的编制应满足以下总体要求：
（一）符合国家相关法律，国家、省和市相关法规、标准的规定；
（二）体现“党委领导、政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与”的应急工作指导方针；
（三）保持与上级和同级应急预案的紧密衔接，保持与相邻行政区域相关应急预案的衔接；
（四）适应突发事件风险状况和具备应急能力；
（五）应对措施具体，操作性强；
（六）内容完整，简洁规范；
（七）通俗易懂，好记管用。
第八条 应急预案应包括以下基本内容：
（一）总则，包括编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等；
（二）应急组织指挥体系与职责，包括领导机构、工作机构、地方机构或现场指挥机构、专家组等；
（三）预防与预警机制，包括应急准备措施、预警分级、预警发布或解除的程序和预警响应措施等；
（四）应急处置，包括应急预案启动条件、信息报告和共享、先期处置、应急响应、指挥与协调、处置措施、信息发布、应急结束等；
（五）后期处置，包括善后处置、社会救助、调查评估、恢复重建等；
（六）应急保障，包括人力资源保障、经费保障、物资保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护保障、通信和信息保障、现场救援和工程抢险装备保障、应急避难场所保障、科技支撑、气象服务保障、法制保障等；
（七）监督管理，包括应急预案演练、宣传教育、培训、责任与奖惩；
（八）附则，包括名词术语和预案解释等；
（九）附件，包括工作流程图、相关单位和人员通讯录、应急资源情况一览表、标准化格式文本等。
第九条 市总体应急预案由市政府制定，具体由市人民政府应急管理办公室（以下简称市应急办）编制。市专项应急预案由市政府组织制定，按照“谁主管，谁负责”的原则，具体由市有关专项应急指挥机构、有关部门和单位编制。市部门应急预案由市有关部门和有关单位制定。
区（新区）应急预案由区人民政府（新区管委会）及其有关部门（单位）参照市一级的做法制定。
基层应急行动方案由街道办事处（办事处）、社区工作站和居委会等基层群众自治组织分别制定。
企事业单位应急预案由企事业单位制定。
重大活动应急预案由活动主办单位制定。
第十条 各级人民政府（管委会）应当制定相应的应急预案编制框架指南，指导相关类别应急预案的编制工作。
市总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案的编制框架指南由市应急办制订，报市政府批准后实施。
区（新区）应急预案编制框架指南，街道办事处（办事处）、社区工作站、居委会等基层群众自治组织的应急行动方案编制指南由各区（新区）应急办制订，征求市应急办意见后，报区人民政府（新区管委会）批准后实施。其中，基层应急行动方案应结合基层部门和单位的工作职责，侧重于监测预警、先期处置、社会动员和善后处置等工作内容。
企事业单位应急预案、重大活动应急预案编制指南由有关行政主管部门根据突发事件类型或重大活动性质组织制定。
第十一条 应急预案制定单位根据突发事件性质、特点和可能造成的社会危害，组织有关单位和人员，成立应急预案编制小组，开展应急预案起草工作；组织有关突发事件应急管理专家，对起草的应急预案进行评审。
第十二条 应急预案制定单位起草应急预案过程中，应当征求应急预案涉及的有关单位意见，有关单位要以书面形式提出意见和建议。
涉及限制公众自由的或与公众权利密切相关的，应以适当方式征求意见。
第四章 应急预案审批、备案和公布
第十三条 应急预案制定单位应依照有关法律法规和本办法对应急预案进行审核、评审、报批、备案和公布等事项。
第十四条 市总体应急预案经征求市突发事件应急委员会成员单位意见后，报市政府审定后发布实施。
区（新区）总体应急预案经征求区（新区）突发事件应急委员会成员单位意见后，报区人民政府（新区管委会）审定后发布实施。
第十五条 专项应急预案经征求有关单位意见和组织专家评审后，送同级应急办初审，报同级人民政府（管委会）审定。
第十六条 专项应急预案报送同级应急办初审时，应提交下列编制说明材料：
（一）编制背景；
（二）编制原则；
（三）编制过程及主要内容等；
（四）征求意见和对反馈意见采纳情况；
（五）对分歧意见的处理结果和依据；
（六）专家评审意见；
（七）应予以说明的其他事项。
第十七条 部门应急预案经征求有关单位、专家意见后，由预案制定单位审定后发布。
第十八条 审定通过的总体应急预案应报上一级政府备案。审定通过的专项应急预案应报上一级政府主管部门备案。审定通过的部门应急预案应报同级应急办和上一级政府主管部门备案。
街道办事处（办事处）的应急行动方案应报区（新区）应急办和区（新区）行政主管部门备案。社区工作站和居委会等基层群众自治组织的应急行动方案报街道办事处（办事处）备案。
企事业单位应急预案和重大活动应急预案报有关行政主管部门备案。
第十九条 应急预案制定单位应按照《中华人民共和国保守国家秘密法》有关规定，确定应急预案密级。
第二十条 应急预案制定单位应向社会公布应急预案及其简本。应急预案涉及的有关单位应当制定应急预案简明操作手册或应急行动明白卡。涉及国家秘密和商业秘密的，应按照保密要求公布应急预案简本和简明操作手册。
第五章 应急预案修订
第二十一条 应急预案制定单位应当按照有关法律法规和本办法的规定，结合实际情况，按制定应急预案的程序及时修订应急预案。修订后的应急预案应按照本办法第十八条有关规定进行备案。
各类应急预案原则上每三年至少修订一次。有关法律法规对应急预案修订周期另有规定的，从其规定。
基层应急行动方案原则上每两年至少修订一次。
第二十二条 应急预案制定单位要建立应急预案评估制度，在突发事件应急处置或应急演练结束后，及时总结分析应急预案适用情况。
鼓励应急预案制定单位委托专业技术服务机构开展应急预案评估工作。
第二十三条 应急预案中有下列情形之一的，制定单位应当结合实际情况，适时修订：
（一）不符合本办法第七条规定；
（二）应急组织指挥体系或职责调整；
（三）相关单位名称或职能发生变化；
（四）应急预案制定单位认为应适时修订的其他情形。
第二十四条 有关单位对生效期间的应急预案，认为有必要根据实际情况进行修改的，应及时以书面形式告知应急预案制定单位。应急预案制定单位应认真研究，及时反馈研究结果。
第二十五条 应急预案制定单位应当消除应急预案之间相互抵触、不衔接的情况。
下级专项应急预案与上一级专项应急预案相互抵触、不衔接的，由上一级政府负责协调。
同级专项应急预案与部门应急预案之间相互抵触、不衔接的，由同级应急办负责协调；必要时，报请同级人民政府（管委会）研究解决。
同级部门应急预案之间相互抵触、不衔接的，由同级应急办负责协调。
街道办事处（办事处）的应急行动方案与区（新区）应急预案相互抵触、不衔接的，由区（新区）应急办负责协调。
第六章 应急预案宣教、培训和演练
第二十六条 应急预案应列入应急知识宣教培训内容，其中涉及公众生命安全保障的部分应作为重点。
第二十七条 应急预案制定单位应制作有关应急预案宣传普及材料，并向公众免费发放。
第二十八条 应急预案制定单位应制定有关应急预案培训大纲，定期组织有关管理人员和应急救援人员开展应急预案相关培训。
各级人民政府（管委会）应将应急预案培训纳入公务员培训考核内容，增强公务员应急责任意识，提高应急处置能力。
第二十九条 市、区两级应急办负责组织编制应急预案演练指南，提出规范各类突发事件应急预案演练的组织与实施的方法，指导相关应急预案演练活动。
第三十条 应急预案制定单位应当依照有关法律法规和本办法，建立健全应急预案演练制度，制定应急演练规划并报同级应急办。适时组织有关单位开展针对各种突发事件应急管理活动的桌面演练、专项演练和综合性演练。
专项应急预案每年演练一次，由编制预案的专项应急指挥机构或主管部门、责任单位组织实施，并报同级应急办备案；部门应急预案、企事业单位应急预案原则上每年至少演练一次。
大型活动应急预案的制定单位应在活动举办之前至少开展一次综合性演练。
基层应急行动方案原则上每年至少演练一次。
第三十一条 应急演练组织单位应开展演练评估工作，总结分析应急预案存在的问题。
各区人民政府（新区管委会）和市有关部门、中央驻深单位组织的综合性应急演练评估报告应报市人民政府。
第七章 应急预案监督、检查
第三十二条 市政府负责贯彻实施市总体应急预案，监督、检查市专项应急预案管理工作，指导和检查区（新区）应急预案管理工作。相关实施、监督、检查和指导工作由市应急办牵头组织、具体负责。
第三十三条 编制市专项应急预案的市专业应急指挥机构或主管部门、责任单位，负责监督、检查与本专项应急预案相关的市部门应急预案、区（新区）专项应急预案的管理工作。
第三十四条 区人民政府（新区管委会）负责贯彻实施本区（新区）总体应急预案，监督、检查区（新区）专项应急预案、部门应急预案的管理工作，指导和检查本行政区域内基层应急行动方案的管理工作。相关监督、检查和指导工作由区（新区）应急办具体负责。
第三十五条 企事业单位应急预案和重大活动应急预案由有关行政主管部门负责监督和检查。
第三十六条 对未按照规定编制、修订应急预案的，或未按应急预案规定履行相关职责，造成严重后果的，依据有关法律法规及规定，追究相关单位和当事人责任。
第八章 附 则
第三十七条 本办法由市应急办负责解释。
第三十八条 本办法自印发之日起实施。
——兼谈美国诉答程序对我们的启示
何 艳 芳*
【内容提要】诉答程序是民事诉讼的起始程序，就整个诉讼过程而言，它是民事诉讼程序的基础性阶段。诉答程序在民事诉讼程序中占有重要地位，而我国的诉答程序极欠完善。本文借鉴美国民事诉讼的诉答程序规定，对我国的诉答程序进行了重构。
【关 键 词】起诉状 答辩状 修改与补充
*本文载于《西华师范大学学报》2005年第3期。
Reconstructing on Procedure:The Innovation of Chinese Civil Pleadings
---The inspiration of Civil Pleadings of the USA
HE Yan-fang
(Northwest University of Politics and Law，xi’an shaanxi，710063)
Abstract: The Pleadings is the start of f civil litigation.It’s the basic stage of Civil Proceedings to the whole judicial procedure.The pleadings shows high status in the Civil Proceedings,but Chinese Civil Pleadings is lack of perfection.The article intends to reconstruct our Civil Pleadings on the basis of importing and studying the Civil Pleadings of the USA.
Keywords:complaint;answer;amend and supplement
中图分类号：D925.7 文献标识码：A 文章编号：1672-9684（2005）03-0081-04
所谓诉答程序是指双方当事人以交换起诉状和答辩状的方法为诉讼开始以及确定诉讼争点的程序。①诉答是民事诉讼的起始程序，由于民事诉讼中奉行“不告不理”的原则，所以没有诉答程序就没有民事诉讼的启动。而且诉答程序的完善与否也直接影响着整个诉讼的进程，因为只有通过原、被告各自的“诉”、“答”才能明确并固定争点、举证责任及举证范围，才能确保诉讼的公正、效率与顺利执行。可见，诉答程序在整个民事诉讼中占有非常重要的位置。这一点在英美法系国家表现得尤为突出，因为英美法系国家民事诉讼的当事人的特点主要就表现在包括诉答文书在内的审理前程序上。然而在我国的民事诉讼中，不论是在法学理论界还是在实务界，一直就没有对诉答程序给予充分的重视。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）关于诉答程序规定的条文甚少，主要体现在第108条、第109条、第110条和第113条。其中前3条主要规定了起诉状，最后一条则主要规定了答辩状。而在国外的民事诉讼法典中有关诉答程序的条文规定要丰富、全面得多。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》②（以下简称“《联邦规则》”）中有专章论及诉答文书和申请书，即从第7条到第16条总计十条的内容，相比可见我国关于诉答程序规定的条文数量确实“少得可怜”。虽然“量”少并不必然代表“质”低，但当我们研读我国诉答程序的法律相关规定后并不能得到类似的任何“慰藉”。因为我国诉答程序的条文规定，不仅数量少，而且内容上的不具体、不明确、不全面以及不完善必然导致了司法实践中制度实施的软弱无力、低效。笔者拟借鉴先进经验，采取“大炼钢铁”的方式重新塑造我国的诉答程序，去除我国诉答程序这一“旧钢铁”所存在的瑕疵，也就是说，要借鉴美国民诉法中的相关规定，将“旧钢铁”放在“熔化炉”里“熔化”，随后再铸出崭新的、无瑕疵的“钢材”——新诉答程序。基于此道理，笔者将结合美国民诉法关于诉答程序的有关规定，围绕我国诉答程序所存在的制度瑕疵拟构造有中国特色的“与时俱进”的新诉答程序。当然本文更多的在于提出问题，完善、系统的诉答机制有待进一步探讨。
一、有关起诉状
提起诉讼、提交起诉状，是当事人启动诉讼程序的第一法律行为。起诉状是全面、详尽地反映原告诉讼请求和事实根据的最基本的诉讼文件，也是法院审查起诉和审判的重要依据，同时也是对方当事人即被告进行答辩的参照。起诉必须同时具备实质要件和形式要件，这些要件主要表现在起诉状中。《民事诉讼法》有关起诉状的规定集中表现在第108条和第110条，即起诉的条件和起诉状应当载明的事项。这些规定可谓言简意赅，但推敲起来，笔者认为个中疑问层出，而且存在以下漏洞与缺陷：
1、原告必须是与本案有直接利害关系吗？在我国的民事诉讼中，遗嘱执行人、财产管理人等虽然不是由其直接享有民事权益，但是按照法律的规定，其有权对这种民事权益进行保护，可以对之加以管理或支配，当这种民事权益遭受侵害或与人发生争执时，他们请求司法保护的依据何在呢？《联邦规则》第17条规定当事人适格，就是提出诉讼的人是真正具有利害关系的当事人的名义提起。所谓真正有利害关系的当事人就是对所提出的诉讼具有实体法律上的利害关系的人。这点规定同我国的相关规定是相似的，即都要求原告必须与本案有直接的利害关系。但是《联邦规则》第17条还规定了哪些人能够以自己的名义为他人的利益提出诉讼。“遗嘱执行人、遗产管理人、监护人、受托保管人、明示信托的受托人，为他人利益订立合同或以自己的名义为他人利益订立合同的当事人，或者经法律授权的当事人，可以为未参加诉讼的当事人的利益以自己的名义起诉。”我国司法实践中存在着这些非真正利害关系的当事人的起诉行为，却没有像美国民诉法这样的明确的规定，不能不说是在立法上的一个疏漏。
此外，值得关注的另一个问题就是有关公益诉讼的问题。所谓的公益诉讼是指特定的国家机关、组织以及个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。公益诉讼主要是伴随着环境污染问题诉讼、集团诉讼等现代型诉讼的出现而产生。这些得到法律授权的特定的国家机关和组织、个人提起公益诉讼后，在民事诉讼中处于何种地位呢？是否是案件的当事人呢？美国对此问题采取了扩大当事人适格的办法 ，从40年代以来美国法律规定，提起诉讼的人不一定受法律上的权利义务影响，只要是具有事实上的利害关系（但应是超过一般的关心的性质）的人，也具有当事人适格。③ 可见，美国民诉法对提起公益诉讼的主体是赋予其当事人资格的，笔者以为我国民诉法对这一实实在在的问题也不应该回避和犹豫，赋予特殊主体以特殊的当事人的身份是实践的要求。
基于以上分析，笔者建议在修改我国的民事诉讼时，对原告的资格应以原则性规定与特殊性规定相结合的方式，将一般的当事人与特殊的当事人都包容在内。因为原告作为民事诉讼的发起人，对其资格的法律规定为避免滥诉局面的出现而不可规定的过于宽泛，但是也不能太保守，致使许多可以提起诉讼的人被拒之于法律的大门之外，致使他们的利益受到侵害而无求助之地，有损社会公正和社会稳定。
2、虚列共同被告进行恶意诉讼的问题。由于我国民事诉讼基本的管辖原则是“原告就被告”，所以在有共同被告的诉讼中，决定管辖法院的往往是其中一个被告，故实务中有原告就通过虚列被告的方式来争取有利于己的管辖法院，使本来没有管辖权的法院获得了管辖权。④对此种恶意诉讼我们可以通过加强对起诉证据的审查来制止。但是笔者以为这样会增加原告起诉证据的负担，所以我们可以另辟蹊径。既然存在着有些原告虚列共同被告争夺有利于己的管辖法院的问题，那么我们不妨要求原告对其意愿的法院拥有管辖权进行说明，只要其意愿的法院拥有管辖权具有法律根据，该法院便受理该案件。此种主张主要是借鉴了《联邦规则》第8条第1款的规定，即：提出救济请求的诉答文书均应包括“简明地陈述该法院管辖权的依据，但法院已经具有管辖权并且该请求不需要新的管辖权依据支持的除外。”
3、原告的诉讼请求和所根据的事实与理由空泛，不明确。这是实践中存在的另一大问题。有的原告为了争取在法庭审理中获得有利的主动地位，往往采用“突袭”的诉讼技巧。为了达到此目的，原告往往在起诉中含糊其词，语焉不详，这就给被告答辩带来了困难，被告不能充分的答辩，必然在诉讼中处于不利的地位，这就造成了平等的法律形式掩盖下的实质上的不平等。对此问题，如我们一味要求原告一方将起诉状中的事实、请求及其根据描述得具体明确，显得难度太大。因为这样要求的本身就涉及到“具体明确”的标准问题，即起诉状中的内容达到何种程度才足以使被告清楚明了，才算是“具体明确”呢？笔者认为，对此可采取换位思考的方式来解决，即：我们不妨以被告的认识为标准，只要其认为原告的起诉状中的内容清楚明确了，法律就不再干涉。那么如果被告认为原告起诉状的全部或部分内容不够具体明确，该如何解决呢？对此，我们同样可以在《联邦规则》中找到“治病良药”，即赋予被告请求明确陈述诉答文书内容的申请权。被告在接到起诉状后，如果发现起诉状内容不明确而无法回答时，可以向法院提出请求原告提供明确的陈述书的申请，申请中应当明确提出起诉书中不明确的地方及要求的范围。只要法院经过审查认为该申请合法正当，原告对此申请应该予以回复或答辩；如原告拒不陈述，可参照《联邦规则》的有关规定加以处理，《联邦规则》第12条第5款的规定，申请被准许并且法院发出命令通知之后的10日内或法院规定的其他期限内，如果接受命令的当事人不服从法院命令，则法院可以删掉申请书所针对的诉答文书的内容或作出其认为正当的其他命令。我国新诉答程序可借鉴这一规定来提高原告对起诉状的重视程度，也可在一定程度上减少滥诉现象的出现。而且这也是基于对双方当事人的诉权和诉讼权利平等保护要求而设定的，因为我们不能一方面要求被告答辩，另一方面却不给其明确的答辩对象。
二、有关答辩状
原告起诉后，被告就相应的答辩究竟具有什么法律属性呢？其是被告的权利？被告的义务？还是既是权利又是义务？我国《民事诉讼法》第113条第1款规定：人民法院应当在立案之日其五日内将起诉状副本发送被告，被告在收到三日起十五日内提出答辩状。同时第2款又规定：被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。据此可以看出，被告既可以提出答辩状，亦可以拒绝答辩。于是，我国的通说认为，答辩是被告的一种诉讼权利，被告行使该权利与否对其本身并无不利影响。虽然《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》在第三十二条规定：“被告应当在答辩期届满前提出书面答辩，阐明其对原告诉讼请求及所依据的事实和理由的意见。”从“应当”一词上看，似已将答辩作为被告的一项诉讼义务，但该规定对此义务的法律后果都无任何规定。“如果没有规定制裁的命令，都就没有任何法律义务。”⑤因为从法理学上讲，义务与制裁是任何一个完整法律规范的必备要素。所以说，答辩在我国并不被视为被告的一项诉讼义务，充其量也不过是一种“不真正义务”。
由于我国将答辩定位为被告的一项诉讼权利，这就造成了司法实践中被告随意“弃权”现象。民事诉讼奉行的就是双方当事人平等对抗、针锋相对，通过原、被告各自的“诉”、“答”明确并固定争议焦点、举证责任等。原告自己的主张暴露在被告面前，而被告放弃答辩的权利，致使在庭审中原告只知“己”不知“彼”，被告一旦反击，原告则毫无准备，无以“应战”。这就从根本上使法律的天平发生倾斜，没有了平等的对抗，居中裁判还能确保吗？
所以，笔者建议将答辩作为被告的一项诉讼义务加以规定，更符合公平、公正和效率的诉讼原则。而一旦答辩作为被告的一种法定义务加以规定，则不答辩即应受到法律的否定性评价。那么被告不答辩到底应当承担什么样的法律后果呢？《联邦规则》第12条将被告在法定期间内向原告送达答辩状规定为被告必须完成的一项诉讼义务，美国民事诉讼奉行的是当事人主义，所以几乎不存在被告不答辩的情况，因而法律没有直接规定被告不答辩应当承担的法律责任，但是我们可以在对美国民诉规则对答辩状的主要内容的规定进行分析后，便可间接得到答案。
《联邦规则》第8条规定了答辩状的主要内容，其主要包括否认和积极抗辩。所谓的否认即是被告对原告所主张的事实的否认，答辩状的主要目的是否认原告在起诉状是所主张的请求。因此，被告在答辩状里除对原告所主张的损害赔偿数额之外，凡是没有否认原告在起诉状里叙述的主张，就视为被告自认。⑥ 据此，在我国的民事诉讼中，如果被告不履行答辩义务，那么原告有权向法院请求作出直接判决，法院经审查，被告无正当理由拒不答辩，可视为被告对原告诉讼请求的直接承认而判决被告败诉，这样做的好处就在于可以使一部分案件解决于审判之前，从而快速解决当事人之间的纠纷，同时减轻法院的工作负担。当然，如果被告在法定期间内未答辩确有客观阻碍，得向法院说明并提供证据证明，同时申请法院驳回原告的直接判决的请求，法院待查证后视情况可作出相应的处理。
答辩状的又一目的是给予被告对原告的请求提供积极防御的机会。所谓的积极抗辩就是指即使原告的主张是真实的，被告也可以以新的事实证明其不承担责任的一种积极的防御方法。例如，原告主张被告违反合同，而被告以新颁布的法律为根据，提出如果履行合同义务就是违反法律的抗辩。所以主张契约的违法性是对违反契约请求的积极抗辩。⑦
基于以上分析，笔者以为新的诉答程序应当作如下规定：如果被告未履行答辩义务而原告也未提出直接判决的申请的，则在法庭审理过程中，被告不得以新的事实来抗辩原告的诉讼请求，如确属存在新的抗辩事实，但被告不能对其不答辩作出合理的解释且无法提供相应证据之时，被告即使提出新的抗辩事实，法院也不予以采纳。被告只能通过判决作出后的其他救济程序如二审、再审来主张其抗辩事实。
这样的做法与有的学者所提出的“答辩失权”制度是有相通之处的，对于答辩失权制度，有人批评道“对被告的要求过于苛刻、严厉”。笔者不以为然，在我国民事诉讼中，被告懈于答辩、马马虎虎、敷衍了事，或者“心怀不轨”故意不答辩以期在庭审中“出奇制胜”等不正常现象普遍存在的情况下，以这样严格的法律规定来约束被告的行为，未尝不是一个好的制约措施。再者，民诉法对原告的起诉同样也有严格的法律规定，所以说法律对原、被告双方仍然是公平的。
我们在规定了答辩为被告的一项诉讼义务之后，我国新诉答程序对答辩的具体内容也应该有相应的规定。因为与起诉状一样，答辩状亦是暴露案件事实，明确争点的重要诉讼文件。原告的起诉状应该具体明确，有理有据，被告的答辩状亦应该观点鲜明，针锋相对。我们可借鉴《联邦规则》第8条第2款的规定对答辩状的要求予以明确化，该款规定，当事人应当以简短明确的措词对对方当事人提出的每一个请求作出抗辩并且自认或否认对于对方当事人的事实主张。同样，如果被告的答辩状未达到法律要求的明确程度，原告也可以向法院提出请求明确陈述内容的申请。对此，我们完全可以直接在新诉答程序中直接吸收，因为这在各国诉讼法中具有共性，不应因国界之限，而抵制对它的引进和吸收。
三、有关诉答文书的修改与补充
原告提交起诉状或被告作出答辩状后，如果原、被告发现新的事实或者发现遗漏了争点，或需要增加新的诉讼请求、追加新的当事人，那么原、被告对其诉答文书可以进行修改与补充吗？这是个很现实的问题，可是我国的诉答程序里有关这点仍是一片空白，这不能不说是我国诉答程序的又一疏漏。
在美国普通法时期的诉答是严格禁止修改诉答文书的，但现在《联邦规则》采用发现程序后，诉答的机制发生了变化。联邦民诉规则第15条规定，当事人随时可以修改和补充诉答文书，并对修改的期间和修改后的追溯效力等作出了明文规定。“他山之石，可以攻玉”，笔者拟借鉴《联邦规则》第15条对我国民诉法中有关诉答文书的修改与补充这一法律空白进行填补。当事人要修改与补充诉答文书，其应该向法院提出申请，法院具有是否准许的裁量决定权。具体可分为对起诉状和对答辩状的修改与补充两类。
对于起诉状，若原告在起诉状送达被告之前提出申请，则法院应予以准许。若在起诉状送达被告之后才提出，法院则要酌情而定。如果原告的申请得到被告的同意，则法院予以准许。反之，则驳回申请。同时，法院在对原告的申请予以准许后，被告亦可提出申请要求合理延长答辩期间，以有充分的时间对修改与补充后的诉状进行答辩。
对于答辩状，因为法律并不要求对其必须进行再答辩，所以说被告要修改与补充答辩状，可以在其送达之前进行，亦可在其送达之后进行。但是对于“送达之后”这个期限，如果一直延伸到临近开庭审理再进行，则明显不利于原告方作准备。所以说可参照美联邦民诉规则规定一定的时间限制，如《联邦规则》第15条第1款规定：如果诉答文书是不允许应答的诉答文书，并且诉讼还没列入审判日程表，则当事人可以在送达后20日内作一次修改。
对诉答文书进行修改后，我们不能不面临着这样一个问题：如果当事人增加新的请求或新的当事人，那么这种修改的效力是否追溯到起诉时呢？答案在于法定时效期间内对方当事人是否接到将提出新的请求的通知。如果没有接到通知，则修改内容不能追溯到起诉时，处理新的请求和新的当事人应适用与原请求和原当事人不同的标准。在第一种情形下，如果新的请求与原来的请求属于同一诉讼原因，或者都是同一交易或事态所产生的应允许修改。（这时实际上是）法律推定对方得到通知，因为修改点与原先的诉讼文件之间有密切的关系。在第二种情形下，上述推定不能适用。新增加的当事人必须在时效期间完成之前得到某种方式的通知并且知道，如果当事人没有差错他本来会被指定为当事人的。总的说来，增加新的当事人受到严格的限制。⑧
《联邦规则》对当事人修改与补充诉答文书的时间规定的过于宽泛，甚至连开庭审理阶段也允许。如《联邦规则》第15条第2款规定，在开庭审理阶段，也允许当事人为使诉答文书与证据相一致而对诉答文书进行修改。笔者认为，我国诉答程序中对诉答文书的修改与补充的期限应该限定在开庭审理之前。在我国推进民事审判方式改革的今天，及时高效、连续集中是庭审改革的一项重要内容。如允许当事人在庭审阶段对诉答文书进行修改与补充，要么会使对方没有应对的准备而存在实质上的不公平，要么就会使诉讼拖延、不连续审理，从而不利于审判方式的改革。所以，在我国民事诉讼还未健全起一套科学完整的诉讼机制之前，对美国诉答程序中的关于诉答文书的修改可以延伸至庭审阶段这一法律规则，不应照搬照抄，而应限定在庭审之前，从而体现出中国特色。
结束语
《联邦规则》中的诉答程序当然也并不是十全十美的，但在我国的民事诉讼的诉答程序如此“贫瘠”的境况下，我们还是有必要借鉴他国的成功经验以补己之短的。笔者在归纳研读美国诉答程序所获启示的基础上，提出了重构我国诉答程序的设想，旨在达到抛砖引玉，并引起法学界同仁对我国诉答程序进行更深入探讨的效果。
注释：
①白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版，第37页。
②白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版，第183—302页。
深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市突发事件应急预案管理办法的通知
深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市突发事件应急预案管理办法的通知
深府办函〔2012〕117号
各区人民政府，市政府直属各单位，各有关单位：
《深圳市突发事件应急预案管理办法》已经市政府同意，现予印发，请认真组织实施。
深圳市人民政府办公厅
二○一二年八月七日
深圳市突发事件应急预案管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范突发事件应急预案（以下简称应急预案）制定和管理，建立健全应急预案体系，实现应急预案的动态、科学和规范化管理，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《广东省突发事件应对条例》等法律法规，制定本办法。
第二条 本办法所称应急预案，是指为控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范各类紧急应对活动预先制定的方案。
第三条 本办法适用于本市行政区域内应急预案编制、审查、批准、印发、备案、公布、修订、宣教培训、演练、监督和检查等相关管理工作。
第四条 应急预案管理遵循统一规划、分类指导、归口管理、分级实施的原则。
第二章 应急预案体系
第五条 我市应急预案体系由市应急预案、区（新区）应急预案、基层应急行动方案、企事业单位应急预案和重大活动应急预案等五大类组成。
（一）市应急预案。市应急预案包括市总体应急预案、市专项应急预案和市部门应急预案。其中，市总体应急预案是全市应急预案体系的总纲，是全市预防和处置突发事件的指导性、规范性文件；市专项应急预案是市人民政府（以下简称市政府）及其有关部门、有关单位为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定，涉及多个部门（单位）职责的应急预案；市部门应急预案是市有关部门和有关单位根据市总体应急预案、专项应急预案和自身职责，为应对突发事件制定的应急预案。
（二）区（新区）应急预案。参照市有关做法，区（新区）应急预案包括区（新区）总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案。
（三）基层应急行动方案。基层应急行动方案是街道办事处（办事处）、社区工作站和居委会等基层群众自治组织为落实区（新区）应急预案和其他类型应急预案而制定的应急行动方案。
（四）企事业单位应急预案。企事业单位应急预案是企事业单位根据有关法律法规和规章并结合本单位实际制定的应急预案。
（五）重大活动应急预案。举办大型会议和文化、体育、商业、贸易等重大活动，主办单位根据有关法律法规规定，制定重大活动应急预案。
第六条 各区（新区）、各有关部门和单位特别是各级应急管理办事机构要充分依托和利用全市统一的应急平台，建立健全各类应急预案数据库，提高应急预案信息化管理水平。
第三章 应急预案编制
第七条 应急预案的编制应满足以下总体要求：
（一）符合国家相关法律，国家、省和市相关法规、标准的规定；
（二）体现“党委领导、政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与”的应急工作指导方针；
（三）保持与上级和同级应急预案的紧密衔接，保持与相邻行政区域相关应急预案的衔接；
（四）适应突发事件风险状况和具备应急能力；
（五）应对措施具体，操作性强；
（六）内容完整，简洁规范；
（七）通俗易懂，好记管用。
第八条 应急预案应包括以下基本内容：
（一）总则，包括编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等；
（二）应急组织指挥体系与职责，包括领导机构、工作机构、地方机构或现场指挥机构、专家组等；
（三）预防与预警机制，包括应急准备措施、预警分级、预警发布或解除的程序和预警响应措施等；
（四）应急处置，包括应急预案启动条件、信息报告和共享、先期处置、应急响应、指挥与协调、处置措施、信息发布、应急结束等；
（五）后期处置，包括善后处置、社会救助、调查评估、恢复重建等；
（六）应急保障，包括人力资源保障、经费保障、物资保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护保障、通信和信息保障、现场救援和工程抢险装备保障、应急避难场所保障、科技支撑、气象服务保障、法制保障等；
（七）监督管理，包括应急预案演练、宣传教育、培训、责任与奖惩；
（八）附则，包括名词术语和预案解释等；
（九）附件，包括工作流程图、相关单位和人员通讯录、应急资源情况一览表、标准化格式文本等。
第九条 市总体应急预案由市政府制定，具体由市人民政府应急管理办公室（以下简称市应急办）编制。市专项应急预案由市政府组织制定，按照“谁主管，谁负责”的原则，具体由市有关专项应急指挥机构、有关部门和单位编制。市部门应急预案由市有关部门和有关单位制定。
区（新区）应急预案由区人民政府（新区管委会）及其有关部门（单位）参照市一级的做法制定。
基层应急行动方案由街道办事处（办事处）、社区工作站和居委会等基层群众自治组织分别制定。
企事业单位应急预案由企事业单位制定。
重大活动应急预案由活动主办单位制定。
第十条 各级人民政府（管委会）应当制定相应的应急预案编制框架指南，指导相关类别应急预案的编制工作。
市总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案的编制框架指南由市应急办制订，报市政府批准后实施。
区（新区）应急预案编制框架指南，街道办事处（办事处）、社区工作站、居委会等基层群众自治组织的应急行动方案编制指南由各区（新区）应急办制订，征求市应急办意见后，报区人民政府（新区管委会）批准后实施。其中，基层应急行动方案应结合基层部门和单位的工作职责，侧重于监测预警、先期处置、社会动员和善后处置等工作内容。
企事业单位应急预案、重大活动应急预案编制指南由有关行政主管部门根据突发事件类型或重大活动性质组织制定。
第十一条 应急预案制定单位根据突发事件性质、特点和可能造成的社会危害，组织有关单位和人员，成立应急预案编制小组，开展应急预案起草工作；组织有关突发事件应急管理专家，对起草的应急预案进行评审。
第十二条 应急预案制定单位起草应急预案过程中，应当征求应急预案涉及的有关单位意见，有关单位要以书面形式提出意见和建议。
涉及限制公众自由的或与公众权利密切相关的，应以适当方式征求意见。
第四章 应急预案审批、备案和公布
第十三条 应急预案制定单位应依照有关法律法规和本办法对应急预案进行审核、评审、报批、备案和公布等事项。
第十四条 市总体应急预案经征求市突发事件应急委员会成员单位意见后，报市政府审定后发布实施。
区（新区）总体应急预案经征求区（新区）突发事件应急委员会成员单位意见后，报区人民政府（新区管委会）审定后发布实施。
第十五条 专项应急预案经征求有关单位意见和组织专家评审后，送同级应急办初审，报同级人民政府（管委会）审定。
第十六条 专项应急预案报送同级应急办初审时，应提交下列编制说明材料：
（一）编制背景；
（二）编制原则；
（三）编制过程及主要内容等；
（四）征求意见和对反馈意见采纳情况；
（五）对分歧意见的处理结果和依据；
（六）专家评审意见；
（七）应予以说明的其他事项。
第十七条 部门应急预案经征求有关单位、专家意见后，由预案制定单位审定后发布。
第十八条 审定通过的总体应急预案应报上一级政府备案。审定通过的专项应急预案应报上一级政府主管部门备案。审定通过的部门应急预案应报同级应急办和上一级政府主管部门备案。
街道办事处（办事处）的应急行动方案应报区（新区）应急办和区（新区）行政主管部门备案。社区工作站和居委会等基层群众自治组织的应急行动方案报街道办事处（办事处）备案。
企事业单位应急预案和重大活动应急预案报有关行政主管部门备案。
第十九条 应急预案制定单位应按照《中华人民共和国保守国家秘密法》有关规定，确定应急预案密级。
第二十条 应急预案制定单位应向社会公布应急预案及其简本。应急预案涉及的有关单位应当制定应急预案简明操作手册或应急行动明白卡。涉及国家秘密和商业秘密的，应按照保密要求公布应急预案简本和简明操作手册。
第五章 应急预案修订
第二十一条 应急预案制定单位应当按照有关法律法规和本办法的规定，结合实际情况，按制定应急预案的程序及时修订应急预案。修订后的应急预案应按照本办法第十八条有关规定进行备案。
各类应急预案原则上每三年至少修订一次。有关法律法规对应急预案修订周期另有规定的，从其规定。
基层应急行动方案原则上每两年至少修订一次。
第二十二条 应急预案制定单位要建立应急预案评估制度，在突发事件应急处置或应急演练结束后，及时总结分析应急预案适用情况。
鼓励应急预案制定单位委托专业技术服务机构开展应急预案评估工作。
第二十三条 应急预案中有下列情形之一的，制定单位应当结合实际情况，适时修订：
（一）不符合本办法第七条规定；
（二）应急组织指挥体系或职责调整；
（三）相关单位名称或职能发生变化；
（四）应急预案制定单位认为应适时修订的其他情形。
第二十四条 有关单位对生效期间的应急预案，认为有必要根据实际情况进行修改的，应及时以书面形式告知应急预案制定单位。应急预案制定单位应认真研究，及时反馈研究结果。
第二十五条 应急预案制定单位应当消除应急预案之间相互抵触、不衔接的情况。
下级专项应急预案与上一级专项应急预案相互抵触、不衔接的，由上一级政府负责协调。
同级专项应急预案与部门应急预案之间相互抵触、不衔接的，由同级应急办负责协调；必要时，报请同级人民政府（管委会）研究解决。
同级部门应急预案之间相互抵触、不衔接的，由同级应急办负责协调。
街道办事处（办事处）的应急行动方案与区（新区）应急预案相互抵触、不衔接的，由区（新区）应急办负责协调。
第六章 应急预案宣教、培训和演练
第二十六条 应急预案应列入应急知识宣教培训内容，其中涉及公众生命安全保障的部分应作为重点。
第二十七条 应急预案制定单位应制作有关应急预案宣传普及材料，并向公众免费发放。
第二十八条 应急预案制定单位应制定有关应急预案培训大纲，定期组织有关管理人员和应急救援人员开展应急预案相关培训。
各级人民政府（管委会）应将应急预案培训纳入公务员培训考核内容，增强公务员应急责任意识，提高应急处置能力。
第二十九条 市、区两级应急办负责组织编制应急预案演练指南，提出规范各类突发事件应急预案演练的组织与实施的方法，指导相关应急预案演练活动。
第三十条 应急预案制定单位应当依照有关法律法规和本办法，建立健全应急预案演练制度，制定应急演练规划并报同级应急办。适时组织有关单位开展针对各种突发事件应急管理活动的桌面演练、专项演练和综合性演练。
专项应急预案每年演练一次，由编制预案的专项应急指挥机构或主管部门、责任单位组织实施，并报同级应急办备案；部门应急预案、企事业单位应急预案原则上每年至少演练一次。
大型活动应急预案的制定单位应在活动举办之前至少开展一次综合性演练。
基层应急行动方案原则上每年至少演练一次。
第三十一条 应急演练组织单位应开展演练评估工作，总结分析应急预案存在的问题。
各区人民政府（新区管委会）和市有关部门、中央驻深单位组织的综合性应急演练评估报告应报市人民政府。
第七章 应急预案监督、检查
第三十二条 市政府负责贯彻实施市总体应急预案，监督、检查市专项应急预案管理工作，指导和检查区（新区）应急预案管理工作。相关实施、监督、检查和指导工作由市应急办牵头组织、具体负责。
第三十三条 编制市专项应急预案的市专业应急指挥机构或主管部门、责任单位，负责监督、检查与本专项应急预案相关的市部门应急预案、区（新区）专项应急预案的管理工作。
第三十四条 区人民政府（新区管委会）负责贯彻实施本区（新区）总体应急预案，监督、检查区（新区）专项应急预案、部门应急预案的管理工作，指导和检查本行政区域内基层应急行动方案的管理工作。相关监督、检查和指导工作由区（新区）应急办具体负责。
第三十五条 企事业单位应急预案和重大活动应急预案由有关行政主管部门负责监督和检查。
第三十六条 对未按照规定编制、修订应急预案的，或未按应急预案规定履行相关职责，造成严重后果的，依据有关法律法规及规定，追究相关单位和当事人责任。
第八章 附 则
第三十七条 本办法由市应急办负责解释。
第三十八条 本办法自印发之日起实施。
