财政部关于认真清理整顿财政部门国债中介机构的通知

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广东省东莞市人民政府


东莞市人民政府关于加强镇区财政管理的规定

东莞市人民政府文件
东府[1997]82号




各镇人民政府（区办事处）、城区政府筹备组，市府直属各单位：

现将《东莞市人民政府关于加强镇区财政管理的规定》发给你们，请认真遵照执行。





东莞市人民政府

一九九七年九月九日





东莞市人民政府关于加强

镇区财政管理的规定



第一章 总则



第一条 为加强我市镇区政权建设，强化财政管理和监督，规范我市镇区财政资金收支的管理，健全镇区各项财政管理制度，提高财政资金使用效益，特制定本规定。

第二条 各镇区必须贯彻执行《中华人民共和国预算法》、财政部颁发的《乡镇财政管理办法》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）和《关于加强乡镇预算外资金管理的通知》（财地字[1996]270号），加强镇区财政管理。

第三条 各镇区必须严格执行《东莞市人民政府关于下放财政所，建立镇区一级财政的决定》（东府[1995]91号），把镇区预算内、预算外（含自筹）收入和镇区属行政事业单位、镇区办企业财务纳入镇区财政管理。



第二章 管理职责



第四条 镇区政府应确保财政所能顺利履行如下七项基

本职责：

（一）负责组织、管理和监督镇区预算内、外各项收入与支出；编制镇区年度预算草案，执行镇区人民代表大会批准的财政预算和预算调整方案，监督镇区属单位预算的执行；编制镇区年度决算，综合平衡镇区财政资金；向本级人民代表大会报告本级预算执行情况；督促各项财政收入及时缴解入库。

（二）管理和监督镇区行政事业单位、镇区办企业、外商投资企业的财务，建立和健全财务会计制度，指导和帮助各单位做好各项财务管理工作。

（三）征收农业四税和负责镇区各项行政事业性收费、自筹收入、罚没收入的征管工作，对有关行政事业性收费和罚没的执收、执罚单位实施收支两条线管理。

（四）管理和监督本镇区行政区域内的国有资产及镇区行政事业单位、镇区办企业的集体资产，指导管理区、村集体资产的管理工作，确保国有、集体资产的保值、增值和不流失。

（五）负责管理本镇区行政区域内的会计工作；组织本镇区财会人员的培训工作。

（六）负责各项财政有偿资金的筹集、发放、管理和回收工作。

（七）承办上级财政机关和镇区人民政府交办的其他财政工作。



第三章 预算资金管理



第五条 为全面反映镇区财政收支情况，各镇区应把预算外资金（不含有专门用途的预算外专项资金、基金和镇区统筹资金）纳入预算内管理，编制镇区综合财政预算和综合财政决算。

第六条 镇区应奉行“量入为出，收支平衡”的审慎财政政策和原则编制年度预算，不得编列赤字。在编列支出时，要贯彻“厉行节约、勤俭建国”的方针，分清轻重缓急，在保证上缴任务完成、保证政府公共支出合理需要的前提下，方可再安排各项社会经济建设的预算支出。

第七条 镇区财政应当按照当地的实际情况，在年度预算中设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他没有列入预算而又必须解决的临时性开支。

第八条 镇区财政应按规定设置预算周转金，以调剂预算执行中由于预算收入缴库不均而产生的收支差额，保证及时用款。当预算因季节性原因出现收不抵支时，可动用预算周转金垫支，以保持季度、月度收支平衡；待收大于支时，应及时收回，保持预算周转金原数。预算周转金逐年结转滚存，预算周转金总额应逐年达到年度预算支出的4%以上。预算周转金的来源主要由历年预算结余款补充。

第九条 镇区属行政事业单位必须在规定期限内编制好上一年度决算和本年度预算，报财政所审批。

第十条 镇区财政所应在每年镇区人民代表大会召开的１个月前编制好年度预算草案，并连同上年度决算草案或预算执行情况报告报镇区人民政府审定后，提请镇区人民代表大会审议和批准。

第十一条 镇区政府必须严格执行镇区人大通过的财政预算，不得随意更改。追加预算支出必须在不挤占预算内支出和财政有承受能力的基础上安排。

第十二条 镇区有收入上缴任务和征收任务的部门、单位，必须严格依照有关规定，及时、足额地把应缴财政资金上缴镇区财政。镇区财政应依有关规定及时拨付财政支出资金，并加强对各项财政支出的管理和跟踪监督。

第十三条 镇区在执行预算中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原经人大批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入时，应当编制预算调整方案，提请镇区人大批准后进行预算调整。

第十四条 镇区预算的上年度结余可在本年度用于上年度结转项目的支出，有余额的，可以补充预算周转金或用于本年度的预算支出。

第十五条 凡设立国库的镇区，镇区国库库款的支配权属于镇区财政所，未经镇区财政所同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款。

第十六条 镇区财政所应每月向镇区政府编制上报镇区财政预算执行情况表及分析说明。镇区国税、地税分局应于每月规定时间内向镇区财政所报送税收计划完成情况表及分析说明。



第四章 预算外资金管理



第十七条 镇区预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。

第十八条 纳入镇区财政管理的预算外资金包括：法律、法规规定的各种行政事业性收费、基金和附加收入；上级政府及其财政、计划（物价）部门批准的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的具有特定用途的各种基金、附加收入；主管部门所属单位集中的管理费等上缴资金；凭政府职权筹集的专项资金；镇区政府组织和管理的镇区办企业上缴利润等自筹收入和为专门用途而收取或提取的镇区统筹资金以及其他未纳入预算管理的捐赠收入、财政专户利息等财政性资金。

第十九条 镇区应把政府支配的预算外资金纳入预算，实施综合财政预算管理，但具有专门用途的预算外基金、预算外专项资金、镇区统筹资金，必须专款专用，由财政所实施专户储存管理，不列入预算，不得用于平衡预算收支。

第二十条 镇区财政要建立预算外资金预决算制度。镇区财政所于年初在审核各单位预算外资金收支计划的基础上，编制本级预算外资金收支计划，报镇区人民政府批准后组织实施。年度终了，镇区财政所要审核各单位的预算外资金收支决算，编制本级预算外资金收支决算，并报镇区人民政府审批。纳入预算管理的预算外资金在预算中作调入资金处理，在预算外资金收支计划中作调出资金处理。

第二十一条 镇区财政对镇区有关收费、罚没收入的执收、执罚单位要实施收支两条线和银行专户储存的管理办法，所有纳入收支两条线管理的收费、罚没收入和属于职能范围内的经营服务性收入全额上缴镇区财政，相应的经费支出由镇区财政按月核拨。各执收、执罚单位只准在一家银行设一个收入待解户和一个经费户，如设置其他银行帐户和储蓄帐户的，一律作小金库处理。不纳入收支两条线管理的单位在银行开设的帐户，应同时报财政所审核备案。

第二十二条 为壮大镇区财政实力，降低负债率，发展镇区经济，提高镇区政府应付各种特殊情况的能力，确保镇区经济的繁荣稳定，镇区政府要积极建立并逐年增加财政储备金，努力使政府拥有较充裕的财政储备。财政储备金的来源主要由预算外结余和物业收入、土地出让收入等专项资金组成和补充。一般情况下不能动用财政储备金。在特殊情况下，非要动用财政储备金不可的，必须经镇区党政两套班子集体讨论同意后报请镇区人大批准。财政储备金在平时的使用和管理上要遵循安全、增值、有偿、不能有呆帐的原则。

第二十三条 镇区要加强对土地出让收入的财政管理。土地出让收入扣除上缴上级主管部门部分后，镇区留用部分列作专项资金，其年度结余转入财政储备金。

第二十四条 镇区要切实加强对财政票证的管理，各行政事业性收费和罚没收入的执收、执罚单位在执收、执罚时必须使用财政票据。

第二十五条 镇区各项信用借款不得列入预算或预算外收支计划，镇区财政不得为企业及其主管部门提供贷款担保。



第五章 财政支出管理



第二十六条 对镇区属行政部门实施全额预算管理，由财政所根据核定的人员编制，核定经费供给标准，按月拨付经费，由各行政部门包干使用。

第二十七条 对镇区属事业单位，统一实行收支统管即“核定收支，定额或定项上缴、补助，超支不补，结余留用”的预算管理办法。

第二十八条 对企业的主管行政部门，财政所应严格按照政企分离的原则，根据核定的行政部门人员编制，核定经费供给标准，按月拨付经费，由各企业主管行政部门包干使用，各企业主管行政部门不得向下属企业摊派费用，其向属下企业收取的管理费必须全额上缴财政。凡在部门和企业都兼有职务的领导，其工资福利关系只能选定在其中一个主要的任职单位，严禁领导干部同时在两个或两个以上的单位享受工资福利待遇。

各镇区要逐步健全和规范镇区办企业的行政、财务和投资经营管理。企业行政主管部门负责对企业实施行业的行政管理；财政所负责对企业的资产和财务实施监督管理；镇区资产投资经营管理公司负责对企业实施资产投资经营和预决算管理，企业上缴的利润应逐步改由资产投资经营管理公司代财政收取，并一个口上缴财政。改革后，企业行政主管部门不得参与镇区办企业的经营管理。

第二十九条 严格控制各项行政经费支出。对于预算计划外的追加支出，由各追加用款单位提出书面申请，报财政所审核，镇区主要领导按审批权限审批。数额较大的追加支出，应报镇区党委和镇区政府两套班子联席会议讨论决定。

第三十条 严格控制非生产性基建支出。镇区财政要严格按照年初制定的预算和预算外收支计划安排各项非生产性基建开支，严禁提高基建工程建设标准和扩大开支范围，工程用款由财政按工程进度拨付，工程竣工后，由财政所对工程开支情况进行审核，工程节余款应及时缴回财政。年初没有列入预算的基建工程，年中一般不予安排支出。

第三十一条 严禁各部门绕过财政以收抵支，或截留、挪用、挤占应缴财政资金，逃避财政监督；对实施全额预算管理和收支两条线管理的单位，严禁用收入抵顶支出。



第六章 财务会计管理



第三十二条 财政所对镇区属行政事业单位、镇区办企业和外商投资企业的财务活动行使管理和监督权。镇区属行政事业单位、镇区办企业和外商投资企业必须于每月初向财政所报送上月度财务报表，接受财政的财务管理和审核监督。

第三十三条 镇区属行政事业单位、镇区办企业（含镇区办外商投资企业）和管理区在任免财务会计主管及出纳人员时必须填写财会人员任免呈批表，报财政所审核，镇区主管领导审批。镇区属行政事业单位、镇区办企业、外商投资企业和管理区、村及管理区村办企业不得聘任未取得会计证的人员担任会计和出纳。财政所每年要对镇区属行政事业单位、镇区办企业、管理区的财务人员进行考核，对严重违纪和不合条件的以及会计证年审不合格的财会人员，财政所应向用人单位的主管部门提出更换财会人员的建议，要求用人单位及时更换。

第三十四条 镇区应对镇区办企业实施定额利润上缴、亏损不补、超收比例留成的财政管理办法。镇区办企业的利润上缴任务由镇区财政所与企业主管行政部门或主管集团公司共同审核，提出上缴任务计划报镇区政府审定批准后下达。企业上缴利润，在划归资产投资经营管理公司收缴前，每月按年度上缴任务的十二分之一向主管部门或主管集团公司预缴，由主管部门或集团公司负责及时、足额收缴并统一一个口上缴财政，年终由财政所会同企业主管部门对企业上缴利润进行结算，企业利润超收部分可按一定比例留存企业，用于扩大再生产和职工福利。镇区办企业的投资经营划归镇区资产投资经营管理公司管理后，其利润上缴和资产收益统一由镇区资产投资经营管理公司收取，并按规定一个口上缴镇区财政。

第三十五条 财政所根据业务需要可定期或不定期对镇区属行政事业单位、镇区办企业进行财务检查，并根据有关财经法规和财经制度对有关财政违纪行为行使处罚权，对拒绝上缴财政利润的企业和截留、挪用应缴财政资金的单位，财政所可直接通过该单位开户银行对其应缴财政资金进行扣缴，并按规定给予一定的经济处罚，情节严重的报请镇区政府对直接责任人给予行政处分。

第三十六条 对镇区办企业厂长、经理实施离任审计制度，由镇区财政所会同镇区审计办在厂长、经理离任前对企业实施财务审计，对造成企业严重亏损、集体资产严重流失的厂长、经理，应根据有关规定，报请镇区政府给予行政处分，触犯刑法的，由司法机关追究刑事责任。

第三十七条 镇区财政要加强对管理区、村财务的监督管理，管理区每年年初要做好本年度收支计划以及上年度收支计划执行情况报告，报镇区财政所和农办审核备案。财政所根据镇区政府的布置可定期或不定期组织对管理区、村一级的财务收支状况实施检查监督。



第七章 资产管理



第三十八条 按照“统一政策、分级管理”的原则，镇区财政所应加强对本镇区行政区域内的国有资产及镇区本级行政事业单位、镇区办企业的集体资产的监督、管理和检查工作，对管理区、村集体资产的营运进行指导，确保国有、集体资产的保值、增值和不流失。

第三十九条 镇区财政所应做好本镇区行政区域内的国有资产和镇区属行政事业单位、镇区办企业的集体资产的清产核资、产权界定、资产评估、产权登记、产权纠纷处理、资产汇总报表等基础管理工作。对各单位使用镇区集体资产进行的重大投资项目，镇区财政所要对其投资效益进行重点跟踪监测，防止资产流失。

第四十条 镇区财政所要参与研究镇区办企业税后利润和股权收益的分配方案，做好镇区集体资产产权收益的监缴工作，决定或批准镇区办企业集体资产的经营形式和企业设立、合并、分立、终止及资产拍卖等重大产权和财务变动事项。

第四十一条 镇区财政所应会同有关部门制定考核本镇区国有、集体资产保值、增值的指标体系，做好本镇区范围内的国有资产及镇区办企业集体资产的资产负债、经营效益等财务状况的监督、考核和评估工作。

第四十二条 为有利于政企分离，有利于资产管理，镇区政府根据经济发展的需要，应成立镇区资产投资经营管理公司，在财政所监督下统一控制和持有镇区经营性集体资产产权，行使出资者权益，负责镇区经营性集体资产的投资和营运管理，代收资产收益，财务上接受财政管理和监督。

为规范镇区资产投资经营管理公司的管理，市财政局应根据有关规定制定镇区资产投资经营管理公司管理实施细则。

第四十三条 镇区要逐步推行集体资产经营预决算制度，集体资产经营预决算由镇区资产投资经营管理公司于每年年初编制，报财政所审核、镇区政府批准后执行。



第八章 机构和人员管理



第四十四条 镇区财政所是镇人民政府下设的副科级行政职能部门，具有法人资格，依法享有行政执法权和处罚权。

第四十五条 镇区财政工作人员是国家公务员，享受镇区政府行政工作人员的待遇。各镇区财政机关下设预算收支管理股、企业财务监察股等股室，并应按照精简、效能的原则配备高素质的工作人员，一般设置所长、副所长、总预算会计、农税征管员、行政事业财务专管员、企业财务专管员、预算外资金专管员、国有集体资产专管员、会计事务专管员、财政监察员等岗位。镇区政府应根据本镇区财政收支规模和社会经济发展的需要，确定财政所下设的具体股室及其职能范围，明确财政所应配备的工作人员人数。人员编制由市财政局作出规划，报市编委批准后由市编委下达。



第九章 附 则



第四十六条 本规定由市财政局负责解释。各镇区可根据本规定，结合本镇区的实际制定具体实施细则，并报市财政局备案。

第四十七条 本规定自公布之日起施行。





在公民基本权利面前，公权力应当严格约束——兼以此文悼念蔡定剑先生

刘建昆


　　我和蔡先生素昧平生，既没有见过面，也没有完整阅读蔡先生的任何著作。作为一个行政法、公物法的业余爱好者，我只是偶尔读过蔡先生几段关于城管的论述，正如也读过蔡先生同校教师何兵先生的几段文章——但是我和何兵先生，貌似见过面，十多年前，我在母校烟台大学读书的时候，何先生在法律系还是是很拉风的，粉丝一片。进近来网上流传一篇蔡先生的遗作，即《城管与小贩战争如何终结——谈政府过度管理症的治理》，通过阅读文字，我的基本判断是，无论作为宪法学者，还是作为行政法学者，他们对于现行城管制度（包括相对集中行政处罚权制度）的基本判断都是不合格的。

　　城管所执行的权力，在法理而言是很明确的，即公物警察权，迄今已有一百余年，几乎是与现代行政法同时，不可谓不悠久。公物警察权自法国法上“道路违警”发展未来，简言之，是以行政权力维系公物（或者翻译为公产）本体安全及其利用秩序，深言之，仍然是维护公物所附着的公共利益。但是就公物的管理权和公物警察权而言，在必要的时候，仍应当退却。公物就其正常利用，一般有其特定的用途，比如公路之用于通行，公园之用于休憩；但是，当一旦基于公民的法定基本权利需要利用他们从事日常用途之外的利用，比如道路之用于游行示威，公园之用于言论宣讲，公物行政机关自不得以违背公物基本用途为由而以拒绝。更何况，公物用途的多元化问题，比如利用公物经营商业或者乞讨，时常处于争议之中。

　　蔡先生认为：“自古以来，从事小商小贩就是老百姓的一种基本权利，即生存权和经济自由权。我国宪法虽然没有直接写明这一权利，但我国政府批准加入的《经济、社会、文化权利公约》明确规定，公民有职业选择的自由，有从事经济活动的自由。可见，小商贩摆摊是一种宪法性基本权利。既然是宪法性权利，那就是公民本身所有的不可剥夺的，不需要政府批准。”稍有法律素养的人一眼就可以看出，这段话就摊贩经营问题，完全不可能得出摊贩可以排除行政管制、可以不受场所限制、任意经营的结论。在现代社会，即便是公民基本权利，也必须受到特定的行政管制的限制。就法理而言，这种基本权利，只不过说明在一定程度上，行政机关有不得刁难的法定义务而已。正如游行示威权仍然在一定程度上需要得到警察行政机关的许可，境外公民回归祖国的权利必须得到出入境管理机关合理监督一样。更何况，历次宪法修订为什么没能将这项宪法性权利落实为文本？

　　蔡先生说：“城管是中国政府过度管制的标本”。这句话并没有切中城管及其相对集中行政处罚权制度的要害。在我看来，城管与小贩问题是中国立法滞后于现实、立法失败的完整范本。现行的“相对集中行政处罚权制度”在立法技术上是相当失败的，至少是混淆了国家经济管制权，以及经营中对将公物作为经营场所的管制的公物警察权之间两个完全不同的法律利益。早期我国自计划经济向市场经济转型，对于摊贩的管制着眼于工商管理，也即行使的是国家经济管理权，但是后来随着时常经济制度的确立，这种管制已经明显失去合理性，摊贩在城市中利用公物作为经营场所所发生的公物法问题，日渐凸显，在这种情况下，立法没有及时跟进解决，平衡各方的利益，反而抱住新制定的《行政处罚法》的大腿，将经济管理权赋予作为公物行政部门的城管，就明显的造成的法理上的错位，导致对于城管合法性的之一层出不穷。

　　蔡先生引用《行政许可法》第十三条认为适用于摊贩，并说：“公民能自主决定，市场机制能有效调节。行政机关可以通过监督检查的手段，保证食品的卫生。小商小贩通常经营的就是一些鲜活产品，民众有自己的判断力，小商贩有自己的决定权。”这段话完全漠视了作为摊贩经营场所的公物行政者的权力。其实，城市摊贩问题在立法技术层面上，正是没有通过科学的设置许可造成的，而且关于公物利用的许可，完全不是市场所能够有效调节的问题。

　　城管暴力执法的问题，我同样痛心疾首。蔡先生看到了城管的队伍素质问题，也看到了队伍素质后面“承担了一些不适当的城市管理任务”的原因，但是他却推导出“废除城管”的目标。且不说城管担负的公物警察权并非仅限于摊贩管理，即便是在摊贩管理问题上，完全废除管理也是根本不可能的。我仍然以为，只有立法才是解决之道，立法并非仅仅意味着授权，同时也意味着约束，意味着在执法目标、行政主体、执法身份、执法手段等全方面的约束。可惜的是，在现行的相对集中行政处罚权制度下，这是难以企及的奢望，作为公物行政机关的城管，本身就成为不良立法受害者。

　　看了网上的一些悼念文章，我知道蔡先生一直在为中国的宪政和民主制度践行。对于民主制度，每个人都有自己的梦想；对于法律人来说，宪政更是一个至高无上的期待。作为一个法律人，我始终以为，法律的理论、逻辑乃至思维方式是法律人特有的职业技术，只有基于娴熟运用这种职业技术，才能在更为宏观的问题上切中时弊。否则，往往流于空言。这也是我不怎么看好法理学家的原因所在。我们尊敬蔡先生，但是不认为他的所有观点都是正确和不能质疑的。因此附录一段我以前写的一篇论文的结语部分，我想，对于在城管摊贩这个问题上，或者比蔡先生的观点更具有说服力一些。

蔡定剑先生千古！


附录：

　　研究摊贩的法律地位问题，对于我们启示甚多。一方面，摊贩管理冲突的出现，是数种国家权力共同作用的结果，主要是国家的经济管理权，以及摊贩所利用的公物设施的公物管理权及其公物警察权，另一方面，就现行的立法，而言，两种公共权力的存在都缺乏科学的配置和制约。

一、多元化管理动因下，摊贩管理必须抓住主要矛盾。

　　摊贩问题，既涉及国家对于摊贩经济的经济管理，也涉及公物利用关系。就对于摊贩的“无照经营取缔”而言，工商机关，作为国家经济管理权的执法者而存在，而城管是从原有城市公物主管机关（各地建设局）分化出来的公物警察权执法者，其职责主要是以行政权力保护包括市区道路在内的城市公物的本体安全及其利用秩序。这就出现了对于摊贩的多元化管理动因，在立法上往往出现法条竞合的情形，在执法上往往出现争夺管辖权的情形。相对集中行政处罚权之前“七八个大盖帽管一个小草帽”的情况，就是这种多元化管理的一个表现。一般而言，行政机关的职权分工，应该由法律加以明确。但是，由于公物的种类分散、立法滞后，理论准备不足，较少调查研究，有关公物的立法极为不完善、因而有关摊贩占用公共设施公物（摊贩不但会出现在城市街道，还有可能出现在广场、绿地、名胜风景区之类的公物）没有出现一个统一的管理思路和管理规定。就此而言，相对集中处罚权将摊贩取缔一律归于城管，虽然有一定的合理性，但还是过于简单化，并且，这种“相对集中”的试图绕过立法机构及制定法，直接调配国家行政权力，其合法性因此广受质疑。

　　但是，对城市公共设施公物进行一定的管制，又是确属必要的。对于城管来说，城市公物和公共设施的保护，仍然是核心利益、根本权力属性，从这一点上来说，借用商事法规进行摊贩管制，根本没有必要。城市公共场所，什么情况下可以作为摊贩的临时经营场所，需要什么样的行政许可程序，未经许可如何查处，这三个问题是城市公物利用秩序的基本问题，必须在《个体工商户条例》通过之前先行立法予以解决。

二、计划经济思维下的对摊贩进行的经济管制应当破除。

　　虽然国家具有经济方面的管制权，但是这种管制权在市场经济环境下触角应该伸向何处？摊贩问题是否应当接受国家的经济管制？我们认为，工商机关应该将更大的精力放到哪些关系国计民生的经济模式，对于摊贩这种传统的、就个体而言微不足道的经营方式，完全可以交给市场，在法律上废除《个体商户管理条例》《无照经营查处取缔办法》对于摊贩登记、取缔的任何限制，明确承认摊贩的经营权。只要他们具备了最起码的经营形态，遵守国家法律法规，诚实劳动，合法经营，都可以被视为市场交易主体而纳入商主体的范围。国家在对他们进行经济管理时应当尽量宽松，最多进行相应的税务信息登记即可。

三、完善城市公物法规，运用公物管理权科学合理的设置物用途。

　　目前摊贩合法化的本质，是摊贩合法利用公共用公物的问题而不是摊贩身份合法化问题。摊贩作为商自然人，其商事身份的合法化，是国家经济管理权的内容。然而摊贩利用（含不法侵占）公物进行经营的问题，则是公物法的内容。摊贩利用公物的合法化，可以科学设定或者变更公物设定实现摊贩利用公物合法化，即立法授权公物管理权行政机关，依法在城市某些公共区域开放或者有限制的开放摊贩经营场所。也可以参考解放初期北京市的做法，开征公物使用费。[ 解放初期，北平市制定了《摊贩用地租金暂行办法》，对占有公地的摊贩收取一定租金。收取地皮租和牌照税是管理和指导摊贩的有效手段，凡是不适宜设摊但一时又不好禁止的地方，征收较重的地皮租； 许多由商店化整为零的摊贩也因收税而自然收缩。《北平市对摊贩问题的处理》，载《北京档案》2009年第四期，第12页。]

　　公物的命名或者设定直接决定了改公物的用途。公物设定或者命名时已经包含了摊贩的利用，或者经过变更允许摊贩利用即属之。我国《城市道路管理条例》第三十二条第二款规定：“确需占用城市道路作为集贸市场的，应当经县级以上城市人民政府批准”，即属于通过变更公物设定、改变公物用途，实现摊贩利用道路公物合法化的规定。我国民国学者范扬称之为“临时的特别使用”：“虽须官公署之特别认许，而现实为其使用时，不必每次请求官公署之许可。从而其使用，亦可与普通使用同视，不必认为特别之权利。”盖因其公物设定目的已经变更而言，故可以视为一般使用。因此德国法上也认为“在步行区销售报纸”属于一般使用，而“计划确定裁决（疑即公物变更决定）通常具有合并的法律效果，可以取代特殊使用许可。”

四、可以通过公物警察权上的行政许可实现合法化。

　　韩国学者金东熙认为，依据公物警察权的许可使用即“公共用物的一定使用这是指为维持公共秩序的警察目的使受到一般性的限制、禁止，但在不同情况下解除这种限制、禁止，使该公物可以合法使用的行为”，“在实定法上几乎没有具体的例子”；由于日韩对公物警察权的狭隘理解，这种看法其实是错误的。基于公物警察权，对于挖掘道路、占用道路的摊贩的解禁皆属基于公物警察权的许可使用。我国民国学者范扬云：“对有害公众使用之虞之使用，保留许可而禁止之”；“若得警察上之许可，仍得适法而为使用。”“此时其使用许可，不过回复私人固有之自由，而非赋予新之权能”。

　　从目前的实定法来看，我国摊贩使用道路是不能通过行政许可来合法化的。但是在公物法的发源地法国和德国则是可以的。王名扬先生介绍法国法上“临时的特别独占使用”：“在这种方式下，使用者在地面的设施只和公产接触，不深入底土，不固定于公产上面。如展览摊、货架、咖啡桌等。”“临时使用的允许权和收费权属于享有交通警察权（疑即相当于公物警察权）的行政主体。”德国学者沃尔夫《行政法》亦认为“为销售食品或者饮料而设置小吃摊需要特殊使用许可。”“属特殊使用许可的情形是：在停放的汽车里销售商品”；同时沿线居民“在生活用品商店前的人行道上摆设水果蔬菜；在饭店门前摆设吃饭用的桌椅、咖啡桌或者冷冻饮料桌”不属于沿线居民使用权而需要特殊许可。这些特殊许可义务与街头行艺许可一样是“一种形式限制”“预防性的使用许可赋予的一种物权”。

五、减少针对摊贩的城管公物警察权以及强制力的运用