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广东省惠州市人民政府


印发《惠州市行政过错责任追究实施细则（试行）》的通知

惠府〔2011〕131号


各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
　　《惠州市行政过错责任追究实施细则（试行）》业经十届165次市政府常务会议讨论通过。现印发给你们，请遵照执行。


惠州市人民政府

二○一一年十二月三十一日


惠州市行政过错责任追究实施细则（试行）


第一章 总 则


　　第一条 为规范行政行为，促进依法行政，提高行政效能，保证行政机关及其工作人员依法、及时、公正、高效实施行政管理，维护正常的行政秩序，保护行政相对人合法权益，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》、《广东省行政过错责任追究暂行办法》和有关法律、法规、规章，结合惠州市实际，制定本细则。
　　第二条 本细则适用于全市各级行政机关、法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织和受行政机关委托履行管理职责的组织（以下统称行政机关）及其工作人员。
前款所称工作人员，包括在编人员和聘任人员。
　　第三条 本细则所称行政过错，是指行政机关及其工作人员在行政管理过程中不履行或不正确履行职责，破坏行政管理正常秩序或损害行政相对人合法权益，造成不良后果的行为。
　　前款所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；不正确履行职责，包括无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。
　　第四条 行政机关及其工作人员必须依法行政。发布规范性文件、采取行政措施和作出行政决定，必须主体合法、内容合法、程序合法和形式合法。
　　行政行为违法的，应当追究行政过错责任。
　　第五条 行政机关及其工作人员必须依照上级依法作出的决定、命令和部署实施行政管理。不依照上级依法作出的决定、命令和部署实施管理的，应当追究行政过错责任。
　　第六条 行政机关必须建立健全政务公开、层级监督、岗位责任、工作规程和其他各项行政管理制度。违反行政管理制度的，应当追究行政过错责任。
　　第七条 行政过错责任追究，应当与行政机关工作人员的任用、考核工作相结合。
　　第八条 行政过错责任追究，应当坚持实事求是、有错必究，惩处与责任相适应，教育与惩处相结合的原则。

第二章 行政过错责任追究范围

　　第九条 行政机关及其工作人员有下列情形之一的，应当追究其行政过错责任：
　　（一）不执行法律、法规、规章和上级规范性文件的；
　　（二）贯彻落实国家的方针政策或执行上级的决定、命令不力，影响政令畅通的；
　　（三）无正当理由未按时完成上级部署的工作任务，影响工作大局的；
　　（四）拒不执行发生法律效力的判决、裁定、仲裁决定、行政复议决定以及行政监督机关依法作出的决定，无正当理由不采纳行政监督部门提出的建议的；
　　（五）违反规定发布规范性文件或颁布行政命令的；
　　（六）对制定的规范性文件不按规定报送备案的；
　　（七）维护公共安全或者督促整改安全生产隐患不力，造成人民群众生命财产损失的；
　　（八）因采取行政措施不当，引发群体性事件，或者处置群体性事件明显失当，造成不良社会影响的；
　　（九）滥用职权，非法干预公民、法人和其他组织正常生产经营活动的；
　　（十）对明知破坏市场经济秩序、妨害社会管理秩序的违法行为不予制止、查处的；
　　（十一）法律、法规、规章规定的其他情形。
　　第十条 行政机关及其工作人员不遵守内部管理制度，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
　　（一）违反国务院、省、市的相关规定，不按照规定程序决策的；
　　（二）不履行层级监督管理职责，对下级报告、请示的事项不签署具体意见、不作具体指示，对内部管理出现的问题放任不管，对工作人员的违法违纪行为不制止、不查处的；
　　（三）对于工作中出现的问题，或者遇紧急突发事件和重大安全事故，不按规定向上级报告、请示的；
　　（四）向上级、主管部门报告或者对外发布有关情况，弄虚作假、隐瞒真实情况的；
　　（五）对于涉及其他机关或者部门职权的事项，不与有关机关、部门协商，或者协商不能取得一致，未报请上级裁决，擅作决定的；
　　（六）按规定应当移送有关机关、部门处理的事项，不及时移送有关机关、部门处理的；
　　（七）对于不属本单位职权范围或不宜由本单位办理的事项，不告知办理途径或不转送相关部门的；
　　（八）保管文件、档案不善，致使文件、档案、资料损毁或者丢失、泄密的；
　　（九）违反保密规定，泄漏国家秘密、商业秘密或行政相对人隐私的；
　　（十）不按规定管理和使用公章，造成不良后果的；
　　（十一）无正当理由未按时完成工作任务，致使工作贻误，造成不良后果的；
　　（十二）不服从内部管理，拒不接受正常的岗位调整或工作安排的；
　　（十三）不遵守考勤制度，工作时间擅离职守，造成不良后果的；
　　（十四）在执行公务中不依照规定的礼仪要求，言行举止不当，造成不良影响的；
　　（十五）其他违反内部管理制度造成不良后果的。
　　第十一条 行政机关及其工作人员履行公开与告知义务不力，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
　　（一）不履行主动公开义务，应当公开的信息不公开的；
　　（二）不依照规定的形式和期限实施公开的；
　　（三）公开的内容不全面、不准确、不真实，或者对行政相对人隐瞒应当提供的政府信息的；
　　（四）对公开、公告、公示的内容应予说明解释而不予说明解释的；
　　（五）将依法禁止公开的信息擅自公开的；
　　（六）执行公务不按规定出示证件、不表明主体资格身份的；
　　（七）不予受理、不予批准申请人提出的行政审批、赔偿、补偿等申请，不书面说明理由的；
　　（八）对行政复议申请、信访投诉不予受理，不书面说明理由的；
　　（九）作出行政处罚决定，不告知当事人事实认定情况和给予行政处罚的依据及内容的；
　　（十）实施行政强制措施，不当场告知当事人采取行政强制措施的理由和依据的；
　　（十一）回复信访投诉调查处理情况，不告知事实认定情况、处理结果及相应依据的；
　　（十二）未依法告知行政相对人救济权利、救济途径的；
　　（十三）首次承办发现申请材料不全或不符合法定形式，不按规定一次告知申请人必须补正的材料和内容的；
　　（十四）符合听证条件，未依法告知的；
　　（十五）在征地拆迁、安置与国有土地上房屋征收与补偿等工作中，未按规定履行公告义务的；
　　（十六）不依法向其他利害关系人履行告知义务，致使其他利害关系人权益受到损害的；
　　（十七）不按规定告知行政相对人权利和义务的；
　　（十八）其他违反政府信息公开和行政告知有关规定的。
　　第十二条 行政机关及其工作人员在实施行政许可、审批行为过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
　　（一）违法设立行政许可、审批事项或者继续执行已经取消的行政许可、审批事项的；
　　（二）对符合法定条件的行政许可、审批申请无正当理由不予受理或对不符合法定条件的行政审批申请违规予以受理的；
　　（三）违法增设行政许可、审批程序或条件的；
　　（四）违法变更、延续、撤销行政许可、审批的；
　　（五）受理行政许可、审批后不依法出具书面受理凭证或对申请的行政审批事项不予受理又不依法说明理由的；
　　（六）作出准予行政许可、审批的决定且应当颁发行政许可、审批证件，不向申请人颁发合法、有效行政许可、审批证件的；
　　（七）违反规定委托其他组织或者个人实施行政许可、审批的；
　　（八）对依法受理的行政许可、审批事项未在法定期限内作出处理决定的；
　　（九）无正当理由要求申请人重复提供申请材料的；
　　（十）要求申请人购买指定商品或接受特定有偿服务的；
　　（十一）非法收受押金、保证金或行政许可、审批费用的；
　　（十二）不依法履行监督职责或者监督不力的；
　　（十三）对涉及多个部门的行政许可、审批，不及时主动沟通、协调，相互推诿或拖延不办，或本部门行政许可、审批事项完成后不移交或拖延移交下一个行政许可、审批部门的；
　　（十四）超越法定权限实施行政许可、审批的；
　　（十五）其他违反行政许可、审批工作规定的。
　　第十三条 行政机关及其工作人员在实施行政征收、征用过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
　　（一）无法定依据或不按法定权限实施行政征收、征用的；
　　（二）未按法定范围、权限、程序、时限实施行政征收、征用的；
　　（三）隐瞒、截留、挪用或私分行政征收、征用款物的；
　　（四）依法应予补偿而未予补偿或未按时、按法定标准予以补偿的；
　　（五）不开具合法专用票据的；
　　（六）违反规定只实施行政征收、征用而不提供规定服务或只提供部分服务的；
　　（七）被征收单位或个人对行政征收、征用提出异议，不依法告知救济权利和途径的；
　　（八）其他违反行政征收、征用工作规定的。
　　前款所称行政征收，包括征税、行政事业性收费、集体土地征收、国有土地上房屋征收等事项。
　　第十四条 行政机关及其工作人员在实施行政监督检查过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
　　（一）无法定依据实施检查的；
　　（二）未按法定权限、程序实施检查的；
　　（三）未按规定将检查情况和处理结果记录、归档的；
　　（四）放弃、推诿、拖延、拒绝履行检查职责的；
　　（五）对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容，不予制止、纠正和依法处理的；
　　（六）违反规定损害被检查对象合法权益的；
　　（七）其他违反行政监督检查工作规定的。
　　第十五条 行政机关及其工作人员对违反行政管理秩序的行为实施行政处罚时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
　　（一）无法定依据或违反法定程序实施行政处罚的；
　　（二）不具备行政执法资格实施行政处罚的；
　　（三）超越法定权限实施行政处罚的；
　　（四）违反规定设立行政处罚事项或者擅自改变行政处罚种类、幅度的；
　　（五）违反规定将行政处罚权委托给其他单位或个人行使的；
　　（六）对应予制止或处罚的违法行为不予制止、处罚或随意处罚，显失公正的；
　　（七）对涉嫌犯罪的案件，不移送司法机关而以实施行政处罚结案的；
　　（八）下达或变相下达罚没指标的；
　　（九）违法处置罚没或扣押的财物，给当事人造成损失的；
　　（十）符合听证条件、行政相对人要求听证，应予组织听证而不组织听证的；
　　（十一）其他违法实施行政处罚的。
　　第十六条 行政机关及其工作人员在执法过程中采取行政强制措施时，有下列情形之一的，应当追究有关责任人的行政过错责任：
　　（一）违法设定行政强制措施的；
　　（二）无法律、法规依据实施行政强制措施的；
　　（三）违反法定的权限、范围、条件或程序实施行政强制措施的；
　　（四）由不具备资格的行政执法人员实施行政强制措施的；
　　（五）对居民生活采取停止供水、供电、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定的；
　　（六）非紧急情况，在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的；
　　（七）扩大查封、扣押、冻结范围的；
　　（八）使用或者损毁查封、扣押场所、设施或者财物的；
　　（九）在查封、扣押法定期间不作出处理决定或者未依法及时解除查封、扣押的；
　　（十）在冻结存款、汇款法定期间不作出处理决定或者未依法及时解除冻结的；
　　（十一）将查封、扣押的财物或者划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项，截留、私分或者变相私分的；
　　（十二）利用职务上的便利，将查封、扣押的场所、设施或者财物据为己有的；
　　（十三）利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的；
　　（十四）其他违反法律、法规规定实施行政强制措施的。
　　第十七条 行政机关及其工作人员在履行行政复议职责时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
　　（一）对符合法定条件的行政复议申请，无正当理由不予受理的；
　　（二）对不符合条件的行政复议申请，决定不予受理，不书面告知申请人的；
　　（三）受理行政复议申请，向申请人收取费用的；
　　（四）不按规定转送行政复议申请的；
　　（五）在法定期限内不作出行政复议决定的；
　　（六）不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的；
　　（七）在行政复议活动中有徇私舞弊或其他渎职、失职行为的；
　　（八）其他违反行政复议工作规定的。
　　第十八条 行政机关及其工作人员在履行行政赔偿职责时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
　　（一）对符合规定的行政赔偿申请，应予受理而不予受理的；
　　（二）应予赔偿，逾期不予赔偿的；
　　（三）不按规定核定赔偿标准的；
　　（四）作出赔偿决定后，未依法责令应当承担责任的组织或者个人承担赔偿费用的；
　　（五）依法不应赔偿而给予赔偿的；
　　（六）其他违反行政赔偿工作规定的。
　　第十九条 行政机关及其工作人员在征地拆迁、安置与国有土地上房屋征收与补偿工作中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
　　（一）未经依法批准，擅自征收国有土地上房屋或集体土地的；
　　（二）违反法定程序、权限征收土地和房屋的；
　　（三）虚报或虚核土地、房屋面积、地面附着物和青苗数量及规格的；
　　（四）不按规定核定补偿标准的；
　　（五）应予补偿，逾期不予补偿的；
　　（六）不按协议要求支付补偿款的；
　　（七）其他违反征地、房屋征收工作规定的。
　　第二十条 行政行为有下列情形之一的，应当进行调查，以确定实施该行政行为的行政机关及其工作人员是否应当承担行政过错责任：
　　（一）发布规范性文件和制定行政措施有违法情形，被上级机关或者主管机关依法撤销的；
　　（二）经行政诉讼，被人民法院判决撤销、部分撤销并判决重新作出具体行政行为的；
　　（三）经行政复议，上级机关变更原处理决定，或撤销原处理决定，或确认违法并责令重新作出具体行政行为的；
　　（四）在上级或同级人大、政府行政执法监督检查中，被认定错误，要求予以调查处理的；
　　（五）公民、法人和其他组织投诉、检举、控告的；
　　（六）政府政务督查机构对逾期不能完成政府工作或市领导批示、交办工作而两次就同一事项发出催办通知书的；
　　（七）监察机关、审计机关、政府法制工作机构等行政监督部门要求调查处理的；
　　（八）新闻媒体披露有行政失当情形的；
　　（九）其他应当进行调查的。

第三章　行政过错责任划分与承担

　　第二十一条 行政过错责任分为直接责任、主要领导责任和重要领导责任。
　　第二十二条 承办人未经审核人、批准人批准，直接作出具体行政行为，导致行政过错发生的，承办人负直接责任。
　　承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人不能正确履行审核、批准职责，导致行政过错发生的，承办人负直接责任。
　　承办人不依照审核、批准的内容实施具体行政行为，导致行政过错发生的，承办人负直接责任。
　　第二十三条 承办人提出方案或意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，导致行政过错发生的，承办人负直接责任，审核人负主要领导责任，批准人负重要领导责任。
　　第二十四条 审核人不采纳或改变承办人正确意见，经批准人批准导致行政过错发生的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。
　　审核人不报请批准人批准直接作出决定，导致行政过错发生的，审核人负直接责任。
　　第二十五条 批准人不采纳或改变承办人、审核人正确意见，导致行政过错发生的，批准人负直接责任。
　　未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出决定，导致行政过错发生的，批准人负直接责任。
　　第二十六条 经集体研究、认定导致行政过错发生的，决策人、持赞同意见的人和不发表意见的人负直接责任。
　　第二十七条 上级机关改变下级机关作出的具体行政行为，导致行政过错发生的，上级机关负责人负主要领导责任。
　　第二十八条 承办人不履行规定职责的，负直接责任。审核人或者批准人指令承办人不履行规定职责的，作出指令的人员负直接责任。审核人作出的指令经批准人同意的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。
　　第二十九条 本办法所称批准人，一般指行政机关的行政首长及其副职人员；审核人，一般指行政机关内设机构的负责人及其副职人员；承办人，一般指具体承办行政管理事项的工作人员。但依照内部分工或者经行政授权，由其他工作人员行使批准权、审核权的，具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。

第四章 行政过错责任追究方式

　　第三十条 行政机关工作人员行政过错责任的追究方式分为：
　　（一）批评教育；
　　（二）责令作出书面检查；
　　（三）通报批评；
　　（四）调离工作岗位；
　　（五）辞退；
　　（六）处分。
　　以上追究方式可以单独或合并适用。
　　行政机关公务员的处分，适用《行政机关公务员处分条例》及法律、法规、规章的规定。
受到行政过错责任追究的，取消当年评优评先资格。
　　第三十一条 对行政机关的行政过错，视情况给予责令作出检查、通报批评、不予评优评先处理，并按本细则第三十条的规定追究行政首长及其他责任人的行政过错责任。
　　第三十二条 根据情节轻重、损害后果和影响大小，行政过错分为一般过错、严重过错和特别严重过错：
　　（一）情节轻微、造成损害后果或者影响较小的，属一般过错；
　　（二）情节严重、造成损害后果严重或者影响较大的，属严重过错；
　　（三）情节特别严重、造成损害后果特别严重或者影响恶劣的，属特别严重过错。
　　第三十三条 对于一般过错，对有关责任人员单独或者合并按照本细则第三十条第（一）、（二）、（三）、（四）项处理。
　　第三十四条 对于严重过错，按照本细则第三十条第（六）项的规定，对负直接责任者，给予警告、记过、记大过或者降级处分；对负主要领导责任者，给予警告、记过或者记大过处分；对负重要领导责任者，给予警告或者记过处分。
　　第三十五条 对于特别严重过错，按照本细则第三十条第（六）项的规定，对负直接责任者，给予撤职或者开除处分；对负主要领导责任者，给予降级、撤职或者开除处分；对负重要领导责任者，给予记大过、降级、撤职或者开除处分。
　　第三十六条 对负主要领导责任者和重要领导责任者给予降级处分的，可以同时责令其辞去领导职务。
　　第三十七条 行政机关工作人员受到过错责任追究的，按下列规定确定其年度考核等次：
　　（一）受到过错责任追究的，取消当年年度评优评先资格；
　　（二）一年内犯一般过错三次，均负有直接责任的，当年年度考核不得评定为称职；
　　（三）受到警告、记过或者记大过处分的，当年年度考核不得评定为称职；
　　（四）受到撤职处分的，当年年度考核定为不称职。
　　第三十八条 聘任人员犯一般过错的，按照本细则第三十条第（一）、（二）、（三）项处理；三次犯一般过错，或者犯严重过错或特别严重过错的，予以解聘。
　　第三十九条 行政过错责任追究，按照管理权限和规定的程序办理。
　　第四十条　行政过错责任人有下列情形之一的，应当从重处理：
　　（一）故意导致行政过错发生的；
　　（二）拒绝纠正过错的；
　　（三）干扰、阻碍对行政过错进行调查处理的；
　　（四）对控告人、检举人、投诉人、证人及相关人员进行打击报复的；
　　（五）其他应当从重处理的。
　　第四十一条 除特别重大过错外，行政过错责任人有下列情形之一的，可以从轻处理：
　　（一）积极配合调查或者有其他立功表现的；
　　（二）主动纠正错误，有效制止损害后果扩大的；
　　（三）其他应当从轻处理的。
　　第四十二条 有下列情形之一的，不追究行政过错责任：
　　（一）主动发现过错并及时纠正，未造成损失或者不良影响的；
　　（二）行政相对人弄虚作假，致使行政机关工作人员无法作出正确判断的；
　　（三）出现意外或不可抗力因素致使行政过错发生的；
　　（四）其他应当不予追究的。
　　第四十三条 因行政过错侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害并涉及赔偿的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定处理。

第五章 行政过错责任追究机构

　　第四十四条 行政过错责任追究工作，实行监察机关统一组织实施、行政机关各负其责的制度。
　　第四十五条 市监察机关负责全市的行政过错责任追究工作，县、区监察机关负责本区域内的行政过错责任追究工作。
　　第四十六条 监察机关主要履行下列职责：
　　（一）指导、监督行政机关的行政过错责任追究工作；
　　（二）调查、处理本机关受理的行政过错投诉；
　　（三）承办应由本机关或本级政府追究行政过错责任的案件；
　　（四）统计分析本行政区域行政过错的处理情况；
　　（五）研究行政管理中出现的重大问题，并向同级政府提出改进建议。
　　第四十七条 各级行政机关应当设立行政过错责任追究机构，负责本机关行政过错责任追究的实施工作。
　　行政过错责任追究机构应当由本机关领导成员和专门负责纪检、监察、法制、人事工作的人员组成。没有纪检、监察、法制、人事专职人员的，由各行政机关视本机关实际情况确定组成人员。
　　行政过错责任追究机构主要履行下列职责：
　　（一）决定是否对行政过错投诉进行调查；
　　（二）审议调查报告；
　　（三）提出处理意见。
　　第四十八条 行政机关行政过错责任追究机构下设办事机构，设在本部门的纪检、监察或者法制工作机构。没有纪检、监察或者法制工作机构的，设在本机关办公室。
　　办事机构主要履行下列职责：
　　（一）受理检举、控告和投诉；
　　（二）调查行政过错行为；
　　（三）草拟调查报告、提出处理建议。
　　第四十九条 县、区监察机关应当定期向市监察机关报告行政过错责任追究工作的实施情况。
　　行政机关应当定期向同级监察机关报告行政过错责任追究工作的实施情况。

第六章 行政过错责任追究程序

　　第五十条 对于公民、法人和其他组织的检举、投诉、控告，行政机关应当在5个工作日内审查是否有事实依据并决定是否受理。
　　经审查有事实依据的，应当予以受理；没有事实依据的，不予受理。实名检举、投诉、控告的，应当书面告知受理决定；不予受理的，应当书面告知不予受理的理由。
　　第五十一条 决定调查的案件，应当自立案之日起3个月内调查完毕，并作出处理。情况复杂的，经本机关领导批准，可以延长3个月。
　　第五十二条 检举人、投诉人、控告人对行政机关的不受理决定不服的，可以直接向监察机关提出。
　　第五十三条 监察机关收到检举、投诉、控告后，可以直接受理或者责成作出行政行为的机关及时处理。
　　对行政首长的检举、投诉、控告，应当由同级监察机关办理。
　　涉及行政处分的案件，依照有关规定办理。
　　第五十四条 调查行政过错案件，应当由2名以上工作人员进行。调查期间发现行政过错行为直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人并听取其意见。
　　第五十五条 调查处理行政过错行为实行回避制度。行政过错责任追究机构及其办事机构成员及调查人员与行政过错行为或者有关责任人有利害关系、可能影响公正处理的，应当回避。
　　第五十六条 上级机关、其他机关要求处理或者公民、法人和其他组织实名检举、控告、投诉的，应当书面告知其处理结果。
　　第五十七条 调查处理行政过错案件，应当听取被调查人的陈述和申辩，并做好记录。作出的处理决定应当告知行政过错责任人过错事实的认定、责任性质、适用依据和处理结果，以及其依法享有的申诉权利。
　　第五十八条 行政过错责任人对处理决定不服提出申诉的，按照《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。
　　第五十九条 行政机关对行政过错责任人作出的处理决定，应当依照行政机关工作人员管理权限报送同级监察机关、组织和人事部门备案。

第七章 附 则

　　第六十条 行政过错责任追究，法律、法规和规章另有规定的，从其规定。
　　第六十一条 本细则自2012年1月1日起施行。2006年5月12日惠州市人民政府发布的《惠州市行政机关工作人员效能责任追究暂行办法》（惠府〔2006〕41号）同时废止。



国务院办公厅


国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知

国办发〔2011〕60号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一一年十二月十六日



社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）

　　为积极应对人口老龄化，建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，实现党的十七大确立的“老有所养”的战略目标和十七届五中全会提出的“优先发展社会养老服务”的要求，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中国老龄事业发展“十二五”规划》，制定本规划。
　　一、规划背景
　　（一）现状和问题。
　　自1999年我国步入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%，加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重。
　　近年来，在党和政府的高度重视下，各地出台政策措施，加大资金支持力度，使我国的社会养老服务体系建设取得了长足发展。养老机构数量不断增加，服务规模不断扩大，老年人的精神文化生活日益丰富。截至2010年底，全国各类收养性养老机构已达4万个，养老床位达314.9万张。社区养老服务设施进一步改善，社区日间照料服务逐步拓展，已建成含日间照料功能的综合性社区服务中心1.2万个，留宿照料床位1.2万张，日间照料床位4.7万张。以保障三无、五保、高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点，借助专业化养老服务组织，提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务网络初步形成。养老服务的运作模式、服务内容、操作规范等也不断探索创新，积累了有益的经验。
　　但是，我国社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的问题，主要表现在：缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；社区养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出；设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡；政府投入不足，民间投资规模有限；服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；国家出台的优惠政策落实不到位；服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。
　　（二）必要性和可行性。
　　我国的人口老龄化是在“未富先老”、社会保障制度不完善、历史欠账较多、城乡和区域发展不平衡、家庭养老功能弱化的形势下发生的，加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重。
　　加强社会养老服务体系建设，是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求。目前，我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，且正在以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的五倍多。预计到2015年，老年人口将达到2.21亿，约占总人口的16%；2020年达到2.43亿，约占总人口的18%。随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长，照料和护理问题日益突出，人民群众的养老服务需求日益增长，加快社会养老服务体系建设已刻不容缓。
　　加强社会养老服务体系建设，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老服务需求的必由之路。长期以来，我国实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施，以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。家庭规模的缩小和结构变化使其养老功能不断弱化，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增。
　　加强社会养老服务体系建设，是解决失能、半失能老年群体养老问题、促进社会和谐稳定的当务之急。目前，我国城乡失能和半失能老年人约3300万，占老年人口总数的19%。由于现代社会竞争激烈和生活节奏加快，中青年一代正面临着工作和生活的双重压力，照护失能、半失能老年人力不从心，迫切需要通过发展社会养老服务来解决。
　　加强社会养老服务体系建设，是扩大消费和促进就业的有效途径。庞大的老年人群体对照料和护理的需求，有利于养老服务消费市场的形成。据推算，2015年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过4500亿元，养老服务就业岗位潜在需求将超过500万个。
　　在面对挑战的同时，我国社会养老服务体系建设也面临着前所未有的发展机遇。加强社会养老服务体系建设，已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。同时，随着我国综合国力的不断增强，城乡居民收入的持续增多，公共财政更多地投向民生领域，以及人民群众自我保障能力的提高，社会养老服务体系建设已具备了坚实的社会基础。
　　二、内涵和定位
　　（一）内涵。
　　社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。
　　社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。
　　社会养老服务体系建设是应对人口老龄化的一项长期战略任务，是坚持政府主导，鼓励社会参与，不断完善管理制度，丰富服务内容，健全服务标准，满足人民群众日益增长的养老服务需求的持续发展过程。本建设规划仅着眼于构建体系建设的基本框架。
　　（二）功能定位。
　　我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。
　　居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律服务等服务；对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。有条件的地方可以探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置必要的康复辅具，提高生活自理能力和生活质量。
　　社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。在城市，结合社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。倡议、引导多种形式的志愿活动及老年人互助服务，动员各类人群参与社区养老服务。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务；以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式。
　　机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，重点实现以下功能：1.生活照料。设施应符合无障碍建设要求，配置必要的附属功能用房，满足老年人的穿衣、吃饭、如厕、洗澡、室内外活动等日常生活需求。2.康复护理。具备开展康复、护理和应急处置工作的设施条件，并配备相应的康复器材，帮助老年人在一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能的衰退。3.紧急救援。具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力，使老年人能够得到及时有效的救援。鼓励在老年养护机构中内设医疗机构。符合条件的老年养护机构还应利用自身的资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务，实现示范、辐射、带动作用。其他类型的养老机构根据自身特点，为不同类型的老年人提供集中照料等服务。
　　三、指导思想和基本原则
　　（一）指导思想。
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以满足老年人的养老服务需求为目标，从我国基本国情出发，坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，在“十二五”期间，初步建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，让老年人安享晚年，共享经济社会发展成果。
　　（二）基本原则。
　　1.统筹规划、分级负责。加强社会养老服务体系建设是一项长期的战略任务，各级政府对养老机构和社区养老服务设施的建设和发展统筹考虑、整体规划。中央制定全国总体规划，确定建设目标和主要任务，制定优惠政策，支持重点领域建设；地方制定本地规划，承担主要建设任务，落实优惠政策，推动形成基层网络，保障其可持续发展。
　　2.政府主导、多方参与。加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，加快社会养老服务设施建设。发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。鼓励城乡自治组织参与社会养老服务。充分发挥专业化社会组织的力量，不断提高社会养老服务水平和效率，促进有序竞争机制的形成，实现合作共赢。
　　3.因地制宜、突出重点。根据区域内老年人口数量和养老服务发展水平，充分依托现有资源，合理安排社会养老服务体系建设项目。以居家养老服务为导向，以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点，分类完善不同养老服务机构和设施的功能，优先解决好需求最迫切的老年群体的养老问题。
　　4.深化改革、持续发展。按照管办分离、政事政企分开的原则，统筹推进公办养老服务机构改革。区分营利性与非营利性，加强对社会养老服务机构的登记和监管。盘活存量，改进管理。完善养老服务的投入机制、服务规范、建设标准、评价体系，促进信息化建设，加快养老服务专业队伍建设，确保养老机构良性运行和可持续发展。
　　四、目标和任务
　　（一）建设目标。
　　到2015年，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。每千名老年人拥有养老床位数达到30张。居家养老和社区养老服务网络基本健全。
　　（二）建设任务。
　　改善居家养老环境，健全居家养老服务支持体系。以社区日间照料中心和专业化养老机构为重点，通过新建、改扩建和购置，提升社会养老服务设施水平。充分考虑经济社会发展水平和人口老龄化发展程度，“十二五”期间，增加日间照料床位和机构养老床位340余万张，实现养老床位总数翻一番；改造30%现有床位，使之达到建设标准。
　　在居家养老层面，支持有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造。扶持居家服务机构发展，进一步开发和完善服务内容和项目，为老年人居家养老提供便利服务。
　　在城乡社区养老层面，重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施增强养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。
　　在机构养老层面，重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设。县级以上城市，至少建有一处以收养失能、半失能老年人为主的老年养护设施。在国家和省级层面，建设若干具有实训功能的养老服务设施。
　　提高社会养老服务装备水平，鼓励研发养老护理专业设备、辅具，积极推动养老服务专用车配备。
　　加强养老服务信息化建设，依托现代技术手段，为老年人提供高效便捷的服务，规范行业管理，不断提高养老服务水平。
　　（三）建设方式。
　　通过新建、扩建、改建、购置等方式，因地制宜建设养老服务设施。新建小区要统筹规划，将养老服务设施建设纳入公建配套实施方案。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、企业、农村集体闲置房屋以及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所等设施资源改造用于养老服务。通过设备和康复辅具产品研发、养老服务专用车配备和信息化建设，全面提升社会养老服务能力。
　　（四）运行机制。
　　充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，为各类服务主体营造平等参与、公平竞争的环境，实现社会养老服务可持续发展。
　　公办养老机构应充分发挥其基础性、保障性作用。按照国家分类推进事业单位改革的总体思路，理顺公办养老机构的运行机制，建立责任制和绩效评价制度，提高服务质量和效率。
　　鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建民营，通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营。负责运营的机构应坚持公益性质，通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等多种渠道筹集运营费用，确保自身的可持续发展。
　　加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持，采取民办公助等形式，给予相应的建设补贴或运营补贴，支持其发展。鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，开展社会养老服务。
　　推动社会专业机构以输出管理团队、开展服务指导等方式参与养老服务设施运营，引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。鼓励社会办养老机构收养政府供养对象，共享资源，共担责任。
　　（五）资金筹措。
　　社会养老服务体系建设资金需多方筹措，多渠道解决。
　　要充分发挥市场机制的基础性作用，通过用地保障、信贷支持、补助贴息和政府采购等多种形式，积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入，参与养老服务设施的建设、运行和管理。
　　地方各级政府要切实履行基本公共服务职能，强化在社会养老服务体系建设中的支出责任，安排财政性专项资金，支持公益性养老服务设施建设。
　　民政部本级福利彩票公益金及地方各级彩票公益金要增加资金投入，优先保障社会养老服务体系建设。
　　中央设立专项补助投资，依据各地经济社会发展水平、老龄人口规模等，积极支持地方社会养老服务体系发展，重点用于社区日间照料中心和老年养护机构设施建设。
　　五、保障措施
　　（一）强化统筹规划，加强组织领导。从构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识加强社会养老服务体系建设的重要意义，增强使命感、责任感和紧迫感，将社会养老服务体系建设摆上各级政府的重要议事日程和目标责任考核范围，纳入经济社会发展规划，切实抓实抓好。各地要建立由民政、发展改革、老龄部门牵头，相关部门参与的工作机制，加强组织领导，加强协调沟通，加强对规划实施的督促检查，确保规划目标的如期实现。鼓励社会各界对规划实施进行监督。
　　（二）加大资金投入，建立长效机制。对公办养老机构保障所需经费，应列入财政预算并建立动态保障机制。采取公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或者运营的公益性养老机构。鼓励和引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，改进和完善对社会养老服务产业的金融服务，增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。积极探索拓展社会养老服务产业市场化融资渠道。积极探索采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。
　　（三）加强制度建设，确保规范运营。建立、健全相关法律法规，建立养老服务准入、退出、监管制度，加大执法力度，规范养老服务市场行为。制定和完善居家养老、社区养老服务和机构养老服务的相关标准，建立相应的认证体系，大力推动养老服务标准化，促进养老服务示范活动深入开展。建立养老机构等级评定制度。建立老年人入院评估、养老服务需求评估等评估制度。
　　（四）完善扶持政策，推动健康发展。各级政府应将社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划，合理安排，科学布局，保障土地供应。符合条件的，按照土地划拨目录依法划拨。研究制定财政补助、社会保险、医疗等相关扶持政策，贯彻落实好有关税收以及用水、用电、用气等优惠政策。有条件的地方，可以探索实施老年护理补贴、护理保险，增强老年人对护理照料的支付能力。支持建立老年人意外伤害保险制度，构建养老服务行业风险合理分担机制。建立科学合理的价格形成机制，规范服务收费项目和标准。
　　（五）加快人才培养，提升服务质量。加强养老服务职业教育培训，有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。如养老机构具有医疗资质，可以纳入护理类专业实习基地范围，鼓励大专院校学生到各类养老机构实习。加强养老服务专业培训教材开发，强化师资队伍建设。推行养老护理员职业资格考试认证制度，五年内全面实现持证上岗。完善培训政策和方法，加强养老护理员职业技能培训。探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，推动养老机构开发社工岗位。开展社会工作的学历教育和资格认证。支持养老机构吸纳就业困难群体就业。加快培育从事养老服务的志愿者队伍，实行志愿者注册制度，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制。
　　（六）运用现代科技成果，提高服务管理水平。以社区居家老年人服务需求为导向，以社区日间照料中心为依托，按照统筹规划、实用高效的原则，采取便民信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统、有线电视网络等多种形式，构建社区养老服务信息网络和服务平台，发挥社区综合性信息网络平台的作用，为社区居家老年人提供便捷高效的服务。在养老机构中，推广建立老年人基本信息电子档案，通过网上办公实现对养老机构的日常管理，建成以网络为支撑的机构信息平台，实现居家、社区与机构养老服务的有效衔接，提高服务效率和管理水平。加强老年康复辅具产品研发。
　　各地可根据本规划，结合实际，制定本地区的社会养老服务体系建设规划。